Президенціалізм і парламентаризм: переваги і недоліки

 

Кожній із трьох основних форм республіканського правління (президентській, парламентарній і змішаній) притаманні певні переваги і недоліки порівняно з іншими формами. Так, президентська форма республіканського правління (президенціалізм) дає можливість сформувати сильну виконавчу владу на чолі з главою держави, забезпечувати стабільність функціонування уряду, який перебуває поза сферою безпосереднього впливу парламенту і розкладу в ньому партійно-політичних сил. Парламент має реальніші повноваження, аніж за парламентарних форм правління, оскільки не залежить ні від президента, ні від уряду. Сильна і стабільна виконавча влада є особливо важливою за умов гострого ідеологічного розмежування в суспільстві, відсутності впливових політичних партій, які брали б на себе відповідальність за розвиток країни, політичної неструктурованості парламенту.

Однак президентській формі республіканського правління притаманні й істотні недоліки. Основний із них полягає в тому, що таке правління постійно тяжіє до авторитаризму обраного на загальних виборах і наділеного широкими повноваженнями глави держави і, по суті, ставить країну в залежність від його особистих якостей.

Парламентарна форма республіканського правління (парламентаризм), за якої повноваження обраного парламентом або утвореною на його основі колегією вибірників президента є істотно обмеженими, унеможливлює його авторитарне правління. Такий президент не може протиставити себе ні парламенту, що його обрав, ні уряду, який через інститут контрасигнатури контролює його діяльність. Фактичним центром здійснення державної влади в парламентарній республіці, як і в парламентарній монархії, є сформований парламентом і підконтрольний та підзвітний йому уряд, глава якого стає першою особою в державі, але, на відміну від президента у президентській республіці, контролюється парламентом і може бути відправлений ним у відставку. Парламентарна форма правління, отже, є демократичнішою, аніж; президентська, вже через те, що виключає авторитаризм глави виконавчої влади. Однак вона ефективна лише за наявності в країні впливових політичних партій і представництва у парламенті небагатьох із них. У разі представництва в парламенті багатьох дрібних політичних партій гостро постають проблеми утворення парламентської більшості, формування на її основі уряду і забезпечення стабільності його діяльності.

Відсутність у парламенті постійно діючої більшості із депутатів від однієї або небагатьох (двох-трьох) політичних партій, слабкість і нетривалість партійних коаліцій зумовлюють нестабільність уряду, всієї системи виконавчої влади, а у зв'язку з цим — і самого парламенту, повноваження якого можуть бути достроково припинені главою держави з ініціативи уряду. Міністерські пости стають об'єктом виснажливого й не завжди чесного міжпартійного торгу, нерідко їх обіймають далекі від професіоналізму у відповідній галузі але близькі до партійного керівництва політики. Внаслідок особливостей розкладу в парламенті партійно-політичних сил невиправдано велику роль у формуванні урядової коаліції, здійсненні державної влади можуть відігравати окремі дрібні політичні партії, які беруть участь у формуванні парламентської більшості.

У зв'язку з переходом в останні десятиліття ряду країн (Португалії, Іспанії, держав Центральної і Східної Європи, колишніх республік Радянського Союзу) від авторитаризму і тоталітаризму до демократії і вибором ними тієї чи тієї форми державного правління в науці конституційного права, переважно за рубежем, точиться дискусія про переваги і недоліки президентського і парламентарного правління. Узагальнюючі висновки з цього приводу не зроблено, не в останню чергу тому, що кожний з науковців виокремлює такі переваги і недоліки і підбирає відповідні приклади з практики конкретних держав залежно від власних уподобань. Не долучаючись до такої дискусії у межах підручника, все ж привернемо увагу до низки негативних наслідків запровадження президентської форми республіканського правління.

Суперечність закладена вже в самій ідеї президентської або, як її ще називають, дуалістичної, республіки, що кладеться в основу конституції. Полягає вона в тому, що народ як єдине джерело влади в державі формує два функціонально не пов'язані між собою центри державної влади — парламент і очолюваний президентом уряд. Відносно незалежні один від одного парламент і президент претендують на вираження волі всього народу, з приводу чого між ними існує суперечність. Вона може згладжуватися в разі належності президента до політичної партії, яка має більшість мандатів у парламенті, що значно посилює владу президента, або навпаки, загострюватися аж до протистояння і конфронтації в ситуації так званого розділеного правління, тобто коли президент і парламентська більшість представляють опозиційні одна щодо однієї політичні партії.

Загальні вибори президента за сучасних умов, коли на користь кандидатів на цей пост залучаються величезні фінансові, матеріальні, інформаційні і людські ресурси, новітні технології маніпулювання масовою свідомістю, набули форми соціального і політичного протистояння в суспільстві, яке зазвичай завершується нав'язуванням меншістю суспільства небажаного або байдужого для його більшості президента. Оскільки в президентських виборах рідко беруть участь більше 50-60 відсотків зареєстрованих виборців, половини голосів яких достатньо для обрання президента, то це означає, що президент обирається меншістю не тільки населення, а й виборців країни.

Новообраного президента президентської республіки називають «переможцем, який отримує все». Він визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, на власний розсуд (безвідносно до розкладу партійно-політичних сил у парламенті) формує уряд, призначає вищих посадовців усіх органів системи виконавчої влади. Відповідно, попередній президент та багато його ставлеників в органах виконавчої влади втрачають свої посади. Усвідомлюючи таку перспективу, вони йдуть на вибори, як на «останній і рішучий бій» за владу, вдаючись задля перемоги до найрізноманітніших, у тому числі незаконних, засобів. Зміна президента означає зміну політичного курсу, розрив наступності в політиці, що не завжди йде на користь суспільству.

Для перемоги на президентських виборах кандидату, крім усього іншого, потрібні імідж харизматичного лідера («демократа», «рятівника країни», «борця з корупцією», «економіста-господарника» тощо) і популістська (наповнена всілякими обіцянками виборцям) передвиборна програма. Після виборів з'ясовується, що в президента є далеко не всі приписувані йому в ході виборчої кампанії позитивні якості, а багато що з обіцяного в його передвиборчій програмі або взагалі не може бути виконано, або в разі виконання викликає негативні соціально-економічні чи політичні наслідки для суспільства.

Яку б політику не проводив такий президент, якими б негативними не були її наслідки для суспільства, усунути його з поста до закінчення строку повноважень законним шляхом практично неможливо. Конституційна процедура імпічменту, яка передбачає можливість усунення президента з поста парламентом, є надто складною і на практиці реалізується дуже рідко. Наділений широкими владними повноваженнями президент, політика якого значною мірою впливає на долю держави та її громадян, не тільки перебуває на посту до закінчення строку його повноважень, а й всіляко намагається продовжити таке перебування, у тому числі шляхом внесення відповідних змін до конституції.

Недоліки президентської форми республіканського правління, основними з яких є авторитаризм глави держави та суперечність між ним і парламентом, що породжує політичну нестабільність, наочно виявилися майже в усіх країнах, де вона була впроваджена. Зосередження влади в руках президента, зловживання ним владою, протистояння його парламенту, а іноді й народу не уникли жодна президентська республіка Латинської Америки, Філіппіни, Південна Корея, не кажучи вже про африканські країни. Тим само шляхом пішли й ті колишні республіки Радянського Союзу, що як незалежні держави обрали президентську або президентсько-парламентарну форми правління, зокрема Азербайджан, Білорусь, Грузія, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан. З усіх колишніх радянських республік тільки Естонія і Латвія, які обрали парламентарну форму правління, уникли авторитаризму глави держави і політичних потрясінь. Президента Литви (Р. Паксаса), яка обрала змішану форму правління, за зловживання владою у квітні 2004 року було усунуто з поста в порядку імпічменту. Після політичних потрясінь, пов'язаних, зокрема, з всенародними виборами президента та його правлінням, Молдова перейшла до обрання глави держави парламентом, фактично — від змішаної до парламентарної форми правління. Нещодавно Президент Філіппін Глорія М. Арройо звернулась до парламенту з пропозицією змінити форму правління в країні з президентської на парламентарну. «Протягом багатьох років, — заявила вона, — наша політична система деградувала до такої міри, що людям важко виконувати покладені на них завдання і зберігати руки чистими. Настав час повернутися до людей обличчям, надати урядові більшої привабливості і змінити форму правління».

Єдиною країною світу, в якій президентська форма республіканського правління виявилась ефективною, є США. За визнанням професора Йєльського університету (США) Хуана Дж. Лінца, зробленим у статтях з характерними назвами «Небезпеки президентства» і «Достоїнства парламентаризму», «єдиною президентською демократією, яка нараховує довгу історію конституційної наступності, є Сполучені Штати. Крім Сполучених Штатів, лише Чилі протягом півтори сотні літ до перевороту в 70-х рр. вдавалося порівняно спокійно існувати за президентського правління», «питання про те, чи забезпечує президентська влада ефективне управління, коли мова йде про її найпошанованіше втілення (в США — П. Ш.), заслуговує на рішучу негативну відповідь. Американська система функціонує, або функціонувала, не дивлячись на президентську Конституцію США, а не завдяки їй. Для того, щоб вона продовжувала функціонувати, вона потребує наявності трьох деблокуючих чинників: гнучкість або відсутність ідеологічної жорсткості; слабкі партії, які не мають жорсткої дисципліни; суспільні годівниці і політика, зорієнтована на місцеві потреби». Зауважимо, що саме американські президенти втягли країну у кровопролитні і затяжні в'єтнамську та іракську війни.

Достоїнства парламентарної форми республіканського правління вбачаються передусім у тому, що вона не призводить до авторитаризму президента й протистояння органів виконавчої і законодавчої влади, уряду і парламенту. Обраний парламентом президент реально має незначні повноваження і не може протиставити себе парламенту. Уряд формується парламентом, підконтрольний та підзвітний йому і, на відміну від уряду, сформованого обраним на загальних виборах президентом, може бути відправлений у відставку парламентом майже в будь-який час шляхом висловлення йому вотуму недовіри. Уряд, зі свого боку, є противагою парламенту, оскільки може впливати на нього через парламентську більшість, на яку він спирається, а також; ініціювати дострокове припинення повноважень парламенту президентом. Однак, як уже зазначалось, парламентарна форма правління ефективна лише за представництва в парламенті небагатьох впливових політичних партій. Для ефективної роботи самого парламенту, на додаток до партійного представництва, яке найповніше забезпечується пропорційною виборчою системою, необхідні також; підпорядкованість парламентаріїв жорсткій партійній дисципліні і постійно діюча парламентська більшість із представників якомога меншого числа партій. У протилежному разі парламент перетворюється на арену безвідповідального політичного мітингування з усіма його негативними наслідками для уряду і держави в цілому.

Наочним тому підтвердженням є історичний досвід Франції. Конституція Четвертої республіки, прийнята 1946 року, запровадила парламентарну форму правління. Наявність у парламенті представників багатьох політичних партій і відсутність постійно діючої парламентської більшості майже постійно дестабілізували підконтрольний парламенту уряд. Перманентна урядова криза супроводжувалася значними ускладненнями у внутрішньополітичному житті і зовнішній політиці держави.

У травні 1958 року Франція опинилась в ситуації гострої політичної кризи, викликаної головним чином затяжними колоніальними війнами в Алжирі й Індокитаї та економічними труднощами всередині країни. У французьких військах в Алжирі спалахнув заколот, очолюваний представниками вищого командування. Однією з вимог заколотників було повернення до влади генерала Ш. де Голля, в минулому популярного керівника Руху Опору проти окупації Франції гітлерівською Німеччиною. 1 червня 1958 року парламент обрав Ш. де Голля главою уряду і наділив його широкими повноваженнями, в тому числі у сфері законодавчої влади. З його ініціативи було розроблено і 28 вересня 1958 року затверджено на референдумі нову Конституцію Франції (Конституцію П'ятої республіки), яка значно посилила владу президента. Ним став Ш. де Голль, який через деякий час ініціював запровадження обрання президента шляхом загальних і прямих виборів. В основу Конституції 1958 року покладено ідею поєднання сильної президентської влади і парламентського контролю за діяльністю уряду, яка є центральною в концепції змішаної форми республіканського правління, точніше, її президентсько-парламентарного різновиду

Наділений широкими повноваженнями, Ш. де Голль вивів країну зі стану гострої економічної, соціальної і політичної кризи і зміцнив, якщо не врятував, французьку державність. Однак Конституція П'ятої республіки та її ідейний натхненник, на загальну думку, заклали основу для домінування виконавчої влади в системі поділу влади та режиму особистої влади президента, який цю владу очолює. Конституція обмежила застосування інституту парламентської відповідальності. Уряд виведений з-під парламентського контролю. Він формується президентом і несе відповідальність лише перед ним. Фактичне керівництво урядом здійснюється президентом, а не прем'єр-міністром.

Завдяки низці історичних, соціальних, політичних і культурних чинників розвитку французької державності Франції тією чи тією мірою вдавалось уникати відверто авторитарних політичних режимів (1969 року в результаті масових молодіжних виступів проти режиму Ш. де Голль пішов у відставку). Однак це не вдавалось тим країнам, які запозичили у неї президентсько-парламентарну форму правління.

Змішана форма республіканського правління на практиці може дозволяти уникати деяких із зазначених недоліків президентської і парламентарної форм. А може й сприяти поєднанню недоліків обох цих форм без використання їхніх переваг, що нерідко трапляється. Особливо в країнах із гострим ідеологічним і політичним розмежуванням, де немає сталих демократичних традицій і влада здійснюється через протистояння політичних сил, а не шляхом пошуку компромісу і досягнення консенсусу. Оцінюючи ефективність конкретного різновиду змішаної республіки, доцільно виходити з того, до якої з двох основних форм республіканського правління — президентської чи парламентарної — він тяжіє, а відповідно — відтворює не тільки переваги, а й недоліки цих форм.

Ідеальної форми державного правління немає. Стабільність політичної системи, ефективність державної влади залежать не стільки від форми правління, скільки від досконалості та узгодженості всіх елементів механізму здійснення державної влади аж до найдрібніших деталей парламентських процедур і виборчої системи. Недосконала виборча система, що призводить до представництва в парламенті багатьох політичних партій, депутати від яких не зв'язані партійною дисципліною і, використовуючи вільний мандат, по суті, обстоюють у парламенті власні і вузькогрупові інтереси, перекреслює всі переваги парламентаризму. Такий «парламентаризм» нічим не кращий президентського авторитаризму.

 

⇐ Предыдущая38394041424344454647Следующая ⇒

Поделиться: