Сутність і суб’єкти законодавчої влади

За своєю сутністю законодавча влада і є сукупністю повноважень із видання законів. Це загальне визначення законодавчої влади потребує конкретизації через з'ясування поняття закону та виокремлення її суб’єктів.

Закон — це нормативно-правовий акт, прийнятий відповідно до спеціальної процедури вищим представницьким органом державної влади або безпосереднім волевиявленням громадян. Суб'єктами законодавчої влади, за цим визначенням, є парламент, як вищий представницький орган державної влади, і народ, який може затвердити закон шляхом референдуму. Народ (виборці) може не тільки затвердити винесений парламентом чи главою держави на референдум законопроект, проект змін і доповнень конституції або нову конституцію, а й сам ініціювати проведення такого референдуму відповідно до закріпленого в багатьох конституціях інституту народної референдної ініціативи.

У деяких країнах є надпарламентський орган влади — особлива представницька установа, що періодично скликається для прийняття найважливіших державних рішень, у тому числі конституції, змін і доповнень до неї та законів. Така установа є органом вищого рівня щодо постійно діючого парламенту. До складу надпарламентського органу влади входять члени парламенту, вищі посадові особи держави, керівники місцевих органів державної влади, представники органів місцевого самоврядування, різних верств населення тощо. Прикладами надпарламентських органів влади можуть бути Народна Рада (Халк Маслахати) Туркменістану, Народний Консультативний Конгрес Індонезії, Великі Народні Збори Болгарії.

У соціалістичних країнах парламенти не є постійно діючими органами, а періодично скликаються на короткочасні сесії. У період між: сесіями функції органу законодавчої влади виконує постійно діючий орган (президія, комітет) парламенту. У деяких країнах, зокрема в Іспанії та Італії, закони можуть прийматись не тільки парламентом у цілому, а й його постійними профільними комісіями. Конституції багатьох держав передбачають можливість делегування парламентом президенту або уряду повноважень із видання нормативно-правових актів, що мають силу закону. Делегація здійснюється з окремого питання або певного кола питань на визначений час. За наявності таких повноважень президент і уряд також; виконують законодавчу функцію, хоча вони не є органами законодавчої влади.

Таким чином, суб'єктами законодавчої влади, як носіями законодавчої функції, є або можуть бути: виборці, парламент та його постійні комісії або постійно діючий орган, надпарламентський орган влади, глава держави, уряд. Конституційно-правовий інститут законодавчої влади становить сукупність норм, що закріплюють суб'єктів законотворчості та їхні повноваження. У демократичних державах представницьким органом, який діє на постійній основі і приймає нормативно-правові акти, що мають силу закону, за встановленою законодавчо процедурою, є тільки парламент. В унітарних державах парламенти формуються тільки на загальнодержавному рівні, у федеративних державах — також і на рівні їх суб'єктів.

Згідно з Конституцією України «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). Це означає, що інших органів законодавчої влади, тобто уповноважених приймати правові акти у формі і з юридичною силою закону, в Україні немає. Якщо згідно із Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 року органом законодавчої влади Автономної Республіки Крим була Верховна Рада Автономної Республіки Крим (ст. 6), то з прийняттям нової Конституції України вона втратила статус законодавчого органу і повноваження приймати правові акти у формі закону. Згідно з Конституцією України Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим. У межах своїх повноважень вона приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим (ч. 1, 2 ст. 136). До 14 лютого 1992 року (внесення змін до Конституції України) в період між; сесіями Верховної Ради України законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради України шляхом внесення до чинних законів змін і доповнень з представленням їх для затвердження Верховною Радою України на черговій сесії. Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 року передбачає можливість прийняття, зміни або скасування законів України безпосередньо народом на всеукраїнському референдумі, однак народ не є органом влади.

Парламент (від фр. раrler — говорити) — це представницький орган законодавчої влади держави. У деяких державах представницькі органи законодавчої влади називаються легісла турами (від лат. lex, legis — закон і latus — внесений, установлений). Представницький характер парламенту означає, що він представляє народ, є колегіальним і формується шляхом виборів. Колегіальний характер парламенту полягає у його складі та принципах діяльності. Як виборний і колегіальний орган державної влади парламент відрізняється, відповідно, від уряду, який також є колегіальним органом, але не формується шляхом виборів, і глави держави — президента, який також обирається, але є одноособовим органом. Від надпарламентських органів влади, які скликаються періодично, парламенти відрізняються тим, що працюють на постійній основі.

Відповідні принципи організації Верховної Ради України закріплено Конституцією України: «Конституційний склад Верховної Ради України — чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування» (ч. 1 ст. 76; тут і далі посилання робляться на змінений текст Конституції України); «Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі» (ч. 1 ст. 78).

Українські науковці і політики висловлюють різні думки щодо чисельного складу Верховної Ради України — одні вважають його оптимальним, інші — завеликим. Як уже зазначалось, питання про зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 у 2000 році виносилося на всеукраїнський референдум і було підтримане виборцями. Кількісний склад парламенту визначається різними чинниками, зокрема структурою парламенту (однопалатністю чи двопалатністю) і загальною чисельністю населення країни, хоча безпосереднього зв'язку тут немає. Зазвичай двопалатні парламенти є чисельнішими, ніж однопалатні, а країни з більшою чисельністю населення мають чисельніші за складом парламенти.

Найчисельнішими за складом є Всекитайські Збори Народних Представників — приблизно три тисячі представників. У складі обох палат парламенту Італії налічується 945 парламентаріїв, Франції — понад 880, ФРН — приблизно 740 парламентаріїв. Відносно (порівняно з чисельністю населення) не чисельними є парламенти Індії, США і Росії — відповідно 797 (не більше), 535 і 628 парламентаріїв. Парламенти країн з невеликою чисельністю населення мають, як правило, не чисельний склад: Ліхтенштейну — 25, Люксембургу — 60, Ісландії — 63, Латвії — 100, Естонії, Молдови — 101, Албанії — не менше 140, Литви — 141, Словаччини — 150, Норвегії — 157, Данії — не більше 179, Бельгії — 221, Нідерландів — 225, Ірландії — 226, Болгарії — 240, Австрії — 246 парламентаріїв. Є країни з невеликою чисельністю населення але з відносно великим чисельним складом парламентів: Угорщина — 386, Швеція — 349 парламентаріїв за чисельності населення, відповідно, 10, 2 і 8, 9 млн. чоловік у 1999 році. Чисельний склад верхніх палат зазвичай є меншим, аніж нижніх. У США, наприклад, у складі нижньої палати налічується 435 парламентаріїв, верхньої — 100, в Італії — відповідно 630 і 315, Франції - 577 і 304, Індії - не більше 547 і 250, Японії - 512 і 252, ФРН - 672 і 68, Росії - 450 і 178, Польщі - 460 і 100, Чехії - 200 і 81, Ірландії — 166 і 60 парламентаріїв.

У Греції, Іспанії, Македонії, Португалії, Хорватії та деяких інших країнах конституції або закони встановлюють мінімум і максимум чисельного складу парламенту (палати). Так, нижня палата парламенту Іспанії може складатися щонайменше із 300 і щонайбільше із 400 депутатів, однопалатний парламент Португалії — відповідно із 230 і 235 депутатів (чисельність населення цих країн становила, відповідно, 39, 2 і 9, 9 млн. осіб у 1999 році).

Про відсутність безпосереднього зв'язку чисельного складу парламенту з чисельністю населення країни свідчать і значні відмінності у нормах представництва населення у парламенті. В Індії, наприклад, один депутат нижньої палати парламенту представляє приблизно 1800 тисяч осіб населення, у США — 620, Росії — 320, Франції — 100, Італії — 90 тисяч. Такі відмінності свідчать, що чисельний склад парламенту має визначатися не стільки чисельністю населення країни, скільки здатністю парламенту до прийняття оптимальних рішень, що, своєю чергою, залежить від організаційної структури і політичної структурованості парламенту, обсягу його компетенції, рівня професіоналізму і дисципліни парламентаріїв та інших чинників. Оптимальною для однопалатного парламенту і нижньої палати двопалатного парламенту можна вважати чисельність у 300-450 депутатів, що може бути аргументом на користь деякого — на 50-100 осіб — скорочення чисельного складу Верховної Ради України. Не останню роль у вирішенні такого питання має відігравати і те, що на утримання одного парламентарія витрачаються значні кошти з державного бюджету.

Як представницький орган законодавчої влади держави парламент виконує у суспільстві низку функцій, основними з яких є представницька, інтегративна й регулятивна. Представницька функція парламенту полягає в тому, що він є виразником інтересів і волі народу. Народ як єдине джерело і верховний носій влади в державі уповноважує парламент здійснювати від його імені законодавчу владу. З цією метою він обирає до парламенту своїх представників, кожен з яких може розглядатися як виразник волі всього народу (вільний мандат) або тільки його виборців (імперативний мандат).

Інтегративна функція парламенту полягає в тому, що він є загальнонаціональною ареною розв'язання наявних у суспільстві суперечностей і узгодження багатоманітних соціальних інтересів. Виразниками таких інтересів виступають політичні партії, що є основними суб'єктами парламентської діяльності. Завдяки спілкуванню політичних партій і депутатів у парламенті, пошуку ними компромісних рішень тих чи тих суспільних проблем відбувається інтеграція, тобто згуртування, всього суспільства. Якби не було парламенту, то наявні в суспільстві суперечності і проблеми могли б вирішуватися шляхом протистояння на вулицях, що означало б розкол суспільства з усіма негативними його наслідками аж до громадянської війни.

Регулятивна функція парламенту полягає в тому, що встановлені ним у законах та інших нормативно-правових актах правові норми є головним регулятором суспільних відносин.

 

Парламентаризм

 

З парламентами пов'язане таке явище, як парламентаризм. Термін «парламентаризм» багатозначний. У найширшому значенні він позначає сукупність усіх тих явищ і процесів, які стосуються парламенту. Відповідно, йдеться про історію парламентів, їх структуру, порядок формування і функціонування тощо. У вужчому значенні цей термін позначає організацію державної влади, що передбачає наявність парламенту як представницького органу законодавчої влади, незалежно від того, якою є його формальна і реальна роль у здійсненні державної влади. У найвужчому значенні «парламентаризм» — це тип державного режиму, що характеризується визначальним впливом парламенту на уряд (а не уряду на парламент, як це відбувається за державного режиму, що отримав назву «міністеріалізм»). Як уже зазначалось, такий режим виникає тоді, коли жодна політична партія не має абсолютної більшості мандатів у парламенті, а уряд формується коаліцією представлених у парламенті партій (див. главу 6).

Є ще одне значення терміну «парламентаризм» — він позначає спосіб організації державної влади, що ґрунтується на провідній ролі парламенту в системі вищих органів держави. У такому розумінні поняття парламентаризму має важливе методологічне значення для пізнання різних форм і конкретних способів організації і здійснення державної влади.

Провідна роль законодавчої влади в системі поділу й організації державної влади ще не означає, що парламент як орган законодавчої влади відіграє провідну роль у здійсненні державної влади. Реально законодавча влада може зосереджуватися в руках глави держави, уряду або керівництва правлячої політичної партії. Для парламентаризму недостатньо просто наявності парламенту. Парламентаризм передбачає реальне верховенство парламенту в законодавчій сфері та його провідне становище в системі вищих органів держави.

Формальними, юридичними ознаками парламентаризму, що у тій чи тій формі закріплюються в конституціях, є: розмежування законодавчої і виконавчої влади; наявність у парламенту функції контролю за діяльністю уряду; привілейований статус парламентаріїв та їх юридична незалежність від виборців. Розмежування законодавчої і виконавчої влади означає наявність поділу влади та системи стримувань і противаг, яка передбачає збалансованість повноважень парламенту, з одного боку, глави держави й уряду, з іншого, та їх можливості впливати на діяльність одне одного. Контроль парламенту за діяльністю уряду означає, що парламент реально впливає на формування і функціонування уряду. Привілейований статус парламентаріїв визначається принципами парламентського індемнітету та імунітету, а їх юридична незалежність від виборців — принципом вільного мандата, про які докладно йдеться нижче.

Крім юридичних є й неформалізовані ознаки парламентаризму, що не закріплюються в законодавстві. Вони стосуються самого парламенту і виявляються в його структурованості, рівні професіоналізму і дисципліни парламентаріїв, їх діяльності в загальнонаціональних (а не особистих і вузькогрупових) інтересах. Такі ознаки значною мірою залежать від того, якими є партійна і виборча системи, реальні механізми функціонування парламенту. Так, відсутність у країні впливових політичних партій і недосконала виборча система призводять до того, що парламентаріями стають представники багатьох політичних партій і позапартійні кандидати. Це ускладнює структурування парламенту, формування у ньому постійно діючої більшості, без якої він не може нормально (ефективно) працювати. Відсутність жорсткої партійної дисципліни у парламентських фракціях дозволяє парламентаріям діяти в особистих, а не суспільних, інтересах.

Парламентаризм є необхідною ознакою демократичного політичного устрою і має місце в усіх демократичних державах. Він не пов'язується тільки з якоюсь однією формою державного правління. Найповніше парламентаризм виявляється за парламентарних форм правління — у парламентарних республіках і парламентарних монархіях, де уряд формується парламентом і несе перед ним політичну відповідальність. Парламентаризм можливий і в президентській республіці, де внаслідок притаманного їй жорсткого поділу влади парламент має високий ступінь незалежності від уряду і водночас наділений вагомими повноваженнями з контролю за його діяльністю. У країнах зі змішаною республіканською формою правління парламентаризм існує передусім тією мірою, в якій парламент бере участь у формуванні уряду і контролює його діяльність. Загалом, парламентаризм, як і демократію, не можна характеризувати тільки під кутом зору його наявності чи відсутності. Є різні форми вияву і рівні розвитку парламентаризму.

⇐ Предыдущая41424344454647484950Следующая ⇒

Поделиться: