Порядок формування і структура Верховної Ради України

Спосіб формування парламентів певною мірою залежить від їх структури. Однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних парламентів майже завжди формуються шляхом загальних і прямих виборів. Верхні палати двопалатних парламентів можуть формуватися різними способами: загальними і прямими виборами; непрямими виборами; призначенням; за наявністю дворянського титулу; комбінуванням таких способів.

Загальні вибори до парламентів відбуваються за мажоритарною, пропорційною або змішаною виборчими системами. Найповніше ідеї народного представництва і вимогам парламентаризму відповідає пропорційна виборча система, яка сприяє структурованості парламенту, робить основними суб'єктами парламентської діяльності політичні партії, передбачає їх відповідальність перед виборцями. Мажоритарна виборча система, навпаки, спотворює народне представництво (голоси виборців, подані за тих кандидатів, які не перемогли, не враховуються при розподілі парламентських мандатів), може призводити до роздрібнення партійного складу парламенту, ускладнювати його структурування, знімати питання про політичну відповідальність парламентаріїв і партій перед виборцями. Ця система виявилась ефективною передусім за двопартійної системи, коли виборці голосують переважно за кандидатів від двох політичних партій, що й отримують майже всі парламентські мандати, як це відбувається, наприклад, у Великій Британії і США. Прийнятною мажоритарна система може бути і в разі наявності в країні впливових політичних партій, висування кандидатів тільки політичними партіями і отримання майже всіх парламентських мандатів трьома-п'ятьма партіями (система поміркованого плюралізму).

До роздрібнення партійного складу парламенту може призводити і пропорційна виборча система за низького виборчого бар'єру і утворення виборчих блоків із дрібних партій. Якщо завдяки мажоритарній, пропорційній чи змішаній виборчій системі до парламенту потрапляють представники десятків політичних партій та позапартійні кандидати і всі вони можуть вільно переходити з однієї парламентської фракції до іншої, то уряду, на формування і діяльність якого такий парламент впливає, і народу, інтереси якого він нібито представляє (не зв'язані партійною дисципліною парламентарії можуть відстоювати у парламенті передусім власні інтереси), можна тільки поспівчувати. До парламентських виборів 2006 року Україна мала саме такий парламент.

Українським політикам важко дається розуміння того, що при впровадженні того чи того типу і різновиду виборчої системи потрібно виходити із необхідності забезпечення ефективного функціонування парламенту і всієї системи державної влади, а не з інтересів окремих політичних сил чи осіб та уподобань виборців щодо конкретних кандидатів.

Спочатку Законом України «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року було впроваджено мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості. Вибори проводилися по 450 одномандатних виборчих округах. Право висування кандидатів у депутати належало громадянам України, які мають право голосу, і реалізувалося ними як безпосередньо, так і через політичні партії, їх виборчі блоки та трудові колективи. Обраним вважався кандидат у депутати, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менш як 25 відсотків від числа виборців, внесених до списків виборців даного округу. Вибори визнавалися такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менш як 50 відсотків від числа виборців, внесених до списків виборців даного округу.

Така система фактично унеможливлювала формування конституційного складу Верховної Ради України, оскільки вибори часто не відбувалися через низький рівень участі виборців у голосуванні, а кандидати зазвичай не одержували у першому турі виборів необхідної кількості голосів виборців. За неї до Верховної Ради України потрапляли представники від десятків політичних партій і багато безпартійних кандидатів.

Нова Конституція України закріпила такі засади виборів до Верховної Ради України: народні депутати України «обираються на основі загального рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Народним депутатом України може бути обрано громадянина України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку» (ч. 1-3 ст. 76); «Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень Верховної Ради України. Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом» (ст. 77).

Першим таким законом після прийняття Конституції став Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року, яким було впроваджено змішану (мажоритарно-пропорційну) виборчу систему. Відповідно до закону 225 народних депутатів України стали обиратися в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, а 225 — за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Право висування кандидатів у народні депутати України було закріплено за громадянами України, які мали право голосу, і могло бути реалізоване ними шляхом самовисування, через політичні партії, виборчі блоки партій, а також збори громадян і трудові колективи.

Депутатські мандати у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі розподілялися тільки між тими політичними партіями і виборчими блоками партій, списки кандидатів у депутати від яких отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, пропорційно кількості отриманих ними голосів. В одномандатному виборчому окрузі обраним став вважатися кандидат у депутати, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися в даному виборчому окрузі. Закон не встановлював мінімальної частки виборців, участь яких у голосуванні була необхідною для того, щоб вибори відбулися. Недійсними вибори могла визнати Центральна виборча комісія, якщо в ході їх проведення або при підрахунку голосів мали місце порушення закону про вибори, що вплинули на підсумки виборів.

Перші вибори народних депутатів України за змішаною системою відбулися 29 березня 1998 року. За результатами виборів із включених до виборчого бюлетеня 30 партій і виборчих блоків партій подолали чотиривідсотковий виборчий бар'єр і отримали представництво у Верховній Раді України тільки сім партій: Комуністична партія України, Народний Рух України, Партія Зелених України, Народно-демократична партія, Всеукраїнське об'єднання «Громада», Прогресивна соціалістична партія України, Соціал-демократична партія України (об'єднана) та один виборчий блок — Соціалістичної партії України і Селянської партії України. Наступні вибори до Верховної Ради України відбулись 31 березня 2002 року також за змішаною виборчою системою, відповідно вже до нового Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 року. Виборча система визначалася законом вже як пропорційно-мажоритарна. Принциповою зміною у виборчому законодавстві стало те, що право висування кандидатів у народні депутати України могло бути реалізоване громадянами України вже тільки через політичні партії та виборчі блоки політичних партій або шляхом самовисування.

За результатами виборів із включених до виборчого бюлетеня 33 партій і виборчих блоків партій подолали чотиривідсотковий бар'єр і отримали представництво у Верховній Раді України вже тільки три партії: Комуністична партія України, Соціалістична партія України і Соціал-демократична партія України (об'єднана) та три блоки: блок Віктора Ющенка «Наша Україна», блок «За єдину Україну! » і блок Юлії Тимошенко. Але загальна кількість партій, що потрапили до Верховної Ради України, досягла двадцяти двох. Більшість із них не користуються підтримкою виборців і потрапили до парламенту завдяки об'єднанню у блок із впливовими партіями. Так, до складу блоку Віктора Ющенка «Наша Україна» увійшли десять партій, блоку «За єдину Україну! » — п'ять партій, блоку Юлії Тимошенко — чотири партії. Тільки три із цих дев'ятнадцяти партій були представлені у Верховній Раді України попереднього скликання. Виборчі блоки, утворювані лідерами дрібних партій з впливовими партіями з метою потрапити до парламенту, спотворюють народне представництво у Верховній Раді України, утруднюють її структурування і функціонування, знімають питання про відповідальність влади перед народом, яка реалізується через політичні партії на виборах.

Виборче законодавство України є вкрай нестабільним. 25 березня 2004 року Верховна Рада України прийняла новий Закон України «Про вибори народних депутатів України», яким було впроваджено вже суто пропорційну виборчу систему, а 7 липня 2005 року — нову редакцію цього закону — Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України»». До нової редакції виборчого закону неодноразово вносилися зміни, щоправда, вони не мали принципового характеру. Принциповим є законодавче впровадження в Україні пропорційної виборчої системи. Розглянемо коротко основні положення нової редакції виборчого закону, не зупиняючись на наведених вище його конституційних засадах.

Закон встановив, що вибори народних депутатів України (депутатів) здійснюються на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій. У розподілі мандатів депутатів беруть участь партії (блоки), виборчі списки яких за підсумками голосування на виборах депутатів набрали не менше трьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні (ч. З, 4 ст. 1).

Право висування кандидатів у депутати належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через партії (блоки) у порядку, встановленому законом про вибори. Кандидатів у депутати може висувати партія, яка зареєстрована в установленому законом порядку не пізніше ніж; за триста шістдесят п'ять днів до дня виборів, або виборчий блок партій за умови, що всі партії, які входять до його складу, зареєстровані не пізніш як за триста шістдесят п'ять днів до дня виборів (ст. 10).

Вибори депутатів можуть бути черговими або позачерговими. Чергові вибори депутатів проводяться у зв'язку із закінченням конституційного строку Верховної Ради України і не потребують окремого рішення про їх призначення. Позачергові вибори депутатів призначаються Президентом України з підстав і в порядку, встановлених Конституцією України (ст. 15). Чергові вибори депутатів відбуваються в останню неділю березня останнього року повноважень Верховної Ради України. Виборчий процес чергових виборів депутатів розпочинається за сто двадцять днів до дня виборів. Центральна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу не пізніше ніж за сто двадцять п'ять днів до дня виборів. Позачергові вибори депутатів відбуваються в останню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, виданого відповідно до Конституції України. Виборчий процес позачергових виборів депутатів починається з дня, наступного після дня опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (ст. 16).

Вибори депутатів проводяться в єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України та закордонний виборчий округ. Для проведення виборів депутатів територія України поділяється на 225 територіальних виборчих округів, кількість яких встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням адміністративно-територіального устрою. Рішення про утворення територіальних виборчих округів приймається Центральною виборчою комісією не пізніш як за сто десять днів до дня виборів і публікується із зазначенням номерів, меж та центрів виборчих округів у загальнодержавних і регіональних друкованих засобах масової інформації (ч. 1, 2, 4, 5 ст. 18).

Для підготовки організації і проведення голосування та підрахунку голосів виборців утворюються виборчі дільниці, які можуть бути звичайними, спеціальними або закордонними. Виборчі дільниці утворюються з кількістю виборців від двадцяти осіб до двох тисяч п'ятисот осіб. Виборчі дільниці утворюються не пізніш як за п'ятдесят днів до дня виборів. Окружна виборча комісія своїм рішенням встановлює єдину нумерацію виборчих дільниць у межах територіального виборчого округу (ч. 1, 2, 3, 5, 6 ст. 19). Звичайні виборчі дільниці утворюються окружними виборчими комісіями для організації голосування виборців за місцем їх проживання. Спеціальні виборчі дільниці утворюються окружними виборчими комісіями у стаціонарних лікувальних закладах, на суднах, які перебувають у день голосування у плаванні під Державним Прапором України, на полярних станціях України, в установах кримінально-виконавчої системи та в інших місцях тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування. Закордонні виборчі дільниці утворюються Центральною виборчою комісією при дипломатичних та інших офіційних представництвах і консульських установах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України.

Висування кандидатів у депутати розпочинається за сто дев'ятнадцять днів і закінчується за дев'яносто днів до дня виборів (ч. 2 ст. 55). Кількість кандидатів у депутати, що висуваються партією (блоком), не може перевищувати кількості депутатів, яка становить конституційний склад Верховної Ради України, визначений Конституцією України, та не може бути меншою від вісімнадцяти осіб. Партія (блок) може висунути кандидатом у депутати особу, яка є членом цієї партії (членом партії, яка входить до блоку), або позапартійну особу, яка має право бути обраною депутатом. Партія, яка входить до виборчого блоку, не може самостійно висувати кандидатів у депутати чи входити до складу іншого виборчого блоку. Висування кандидатів у депутати партією здійснюється на її з'їзді (зборах, конференції), а блоком — на міжпартійному з'їзді (зборах, конференції) партій, що входять до блоку. У з'їзді (зборах, конференції), на якому здійснюється висування кандидатів у депутати, повинно брати участь не менше 200 делегатів. Висування кандидатів у депутати здійснюється у вигляді виборчого списку кандидатів у депутати від партії (блоку) за формою, затвердженою Центральною виборчою комісією. Черговість кандидатів у списку визначається на з'їзді (зборах, конференції). Особа може бути включена до виборчого списку лише однієї партії (одного блоку) (ч. 1-5 ст. 57).

Однією з умов реєстрації кандидатів у депутати є грошова застава, яка становить дві тисячі мінімальних розмірів заробітної плати і вноситься партією (блоком) у безготівковому порядку на спеціальний рахунок Центральної виборчої комісії. Грошова застава повертається партіям (блокам), які взяли участь у розподілі депутатських мандатів. Грошова застава, внесена партією (блоком), яка не взяла участі у розподілі депутатських мандатів, у восьмиденний строк з дня офіційного оприлюднення результатів виборів депутатів перераховується до Державного бюджету України (ч. 1, 4, 5 ст. 59).

Партія (блок), кандидати у депутати мають право розпочати свою передвиборну агітацію з моменту прийняття Центральною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку). Передвиборна агітація закінчується о 24 годині останньої п'ятниці перед днем виборів. Передвиборна агітація напередодні дня виборів та в день виборів забороняється (ч. 1-3 ст. 65). Передвиборна агітація може здійснюватися в будь яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.

Голосування проводиться в день виборів з восьмої до двадцятої години без перерви. Виборчі бюлетені заповнюються виборцем особисто в кабіні для таємного голосування. Під час заповнення виборчих бюлетенів забороняється присутність у кабіні для таємного голосування інших осіб (ч. 1, 5 ст. 83).

Встановлення результатів виборів депутатів здійснюється Центральною виборчою комісією на підставі протоколів окружних виборчих комісій про підсумки голосування в межах відповідних територіальних виборчих округів не пізніш як на п'ятнадцятий день з дня виборів. Право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають кандидати у депутати, включені до виборчих списків партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному виборчому окрузі. Кандидати у депутати, включені до виборчого списку партії (блоку), який отримав менше трьох відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, права на участь у розподілі депутатських мандатів не мають. Депутатські мандати розподіляються між; виборчими списками партій (блоків) пропорційно до кількості отриманих голосів виборців кандидатами у депутати, включеними до виборчих списків партій (блоків) (ч. 1, 3-5 ст. 96).

Кількість голосів виборців, необхідних для отримання одного депутатського мандата (виборча квота), обчислюється шляхом ділення сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, на число депутатських мандатів, яке дорівнює кількісному складу Верховної Ради України, визначеному Конституцією України. Кількість голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку цієї партії (блоку), ділиться на виборчу квоту. Ціла частина отриманого числа становить кількість депутатських мандатів, що отримали кандидати у депутати від цієї партії (блоку). Партії (блоки), виборчі списки від яких мають більші порівняно з іншими дробові залишки, отримують по одному додатковому депутатському мандату, починаючи з виборчого списку партії (блоку), що має найбільший дробовий залишок. Результатом виборів депутатів є визначення в порядку черговості у виборчих списках партій (блоків) осіб, обраних депутатами від партій (блоків), відповідно до кількості депутатських мандатів, отриманих виборчими списками партій (блоків) (ч. 7-10 ст. 96).

Центральна виборча комісія не пізніш як на п'ятий день з дня встановлення результатів виборів офіційно оприлюднює результати виборів депутатів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр». Список обраних депутатів публікується із зазначенням в алфавітному порядку їх прізвища, імені, по батькові, року народження, освіти, посади (заняття), місця роботи, місця проживання, партійності, суб'єкта висування (ч. 1 ст. 97).

Перші вибори до Верховної Ради України за пропорційною виборчою системою відбулись 26 березня 2006 року. До виборчого бюлетеня було включено вже 45 партій і виборчих блоків партій. За результатами виборів подолали тривідсотковий бар'єр та отримали представництво у Верховній Раді України три партії і два блоки: Партія регіонів (32, 14 відсотка голосів виборців), блок Юлії Тимошенко (22, 29 відсотка голосів), блок «Наша Україна» (13, 95 відсотка голосів), Соціалістична партія України (5, 69 відсотка голосів) і Комуністична партія України (3, 66 відсотка голосів). Самостійно або у складі виборчого блоку до Верховної Ради України потрапили 11 партій.

Внесеними до Конституції України змінами від 8 грудня 2004 року строк повноважень Верховної Ради України було збільшено з чотирьох до п'яти років (ч. 5 ст. 76), що неоднозначно сприймається українськими політиками і науковцями. Декотрі із них небезпідставно вважають, що питання про таке збільшення мало б вирішуватись не Верховною Радою України, а шляхом референдуму, інакше виходить, що народні депутати України продовжили строк своїх повноважень (починаючи з наступного скликання Верховної Ради України).

П'ятирічний строк повноважень парламенту є досить поширеним у зарубіжних країнах, хоча трапляється рідше, ніж: чотирирічний. Загалом строк повноважень парламентів чи парламентаріїв (у разі оновлення складу парламенту частинами) коливається у межах від двох до дев'яти років. Одним із найменших є строк повноважень Палати Представників Конгресу США, що становить два роки. Серед європейських країн найменшим є строк повноважень парламенту (Сейму) Латвії — три роки. У Європі чотирирічний строк повноважень парламентів установлений, зокрема, конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Естонії, Ісландії, Данії, Португалії, Фінляндії та багатьох інших держав, п'ятирічний — конституціями Кіпру, Люксембургу, Мальти, Угорщини тощо. Строки повноважень верхніх палат або їх членів нерідко є більшими, ніж нижніх. Так, члени нижньої палати Конгресу США обираються на два роки, а члени верхньої — на шість, в Австралії відповідні строки становлять три і шість років, у Чехії і Японії — чотири і шість, в Індії — п'ять і шість, у Франції — п'ять і дев'ять років.

Проблема, однак, полягає не стільки у терміні повноважень парламенту, скільки у постійному і тривалому — протягом десяти і більше років — перебуванні у його складі одних і тих само осіб, тоді як для абсолютної більшості громадян держави їх право брати участь в управлінні державними справами, здійсненні державної влади зводиться до можливості один раз на чотири чи п'ять років проголосувати за них на парламентських виборах. Вважається, що тривале перебування у складі парламенту сприяє професіоналізації парламентської діяльності і підвищенню якості прийнятих парламентом рішень. Однак характер і зміст парламентських рішень визначається не стільки професійними, скільки політичними чинниками, а їх якість більшою мірою залежить від рівня професіоналізму допоміжного персоналу — експертів, консультантів, радників та інших, аніж; самих парламентаріїв. Крім того, до виборчих списків нерідко включаються далекі від професіоналізму у законодавчій діяльності люди — спортсмени, актори, співаки, поети, письменники та інші, тоді як професор права реальної можливості потрапити до парламенту практично не має. З метою запобігання, по суті, приватизації державної влади доцільно було б запровадити обмеження на перебування у складі парламенту, наприклад, двома строками підряд, або взагалі двома строками, як це робиться стосовно президента країни.

 

⇐ Предыдущая42434445464748495051Следующая ⇒

Поделиться: