Зміни форми державного правління в Україні

В Україні за роки незалежності форма державного правління змінювалась кілька разів. У складі Радянського Союзу Україна мала радянську форму республіканського правління з її повновладдям рад як представницьких органів державної влади, відсутністю поділу влади і поста президента країни.

Суттєвим заходом щодо зміни форми правління ще в Українській РСР було заснування у липні 1991 року поста Президента Української РСР. Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року Конституція Української РСР була доповнена новою главою 12 ^і «Президент Української РСР». Згідно із законом «Президент Української Радянської Соціалістичної Республіки є найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади» (ч. 1 ст. 114^і); «Президент Української РСР обирається громадянами Української РСР на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на п'ять років» (ч. 1 ст. 114³); Президент Української РСР: «очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР» (п.4 ст. 114⁵); «представляє Верховній Раді Української РСР кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра; вносить пропозицію Верховній Раді Української РСР про звільнення Прем'єр-міністра» (п.6 ст. 114⁵); «за погодженням з Верховною Радою Української РСР призначає Державного міністра з питань оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій Української РСР, Міністра внутрішніх справ Української РСР, Міністра закордонних справ Української РСР, Міністра фінансів Української РСР, Міністра юстиції Української РСР, Голову комітету державної безпеки Української РСР. За поданням Прем'єр-міністра призначає і звільняє інших членів Кабінету Міністрів Української РСР» (п.7 ст. 114⁵).

Обрання президента на загальних виборах, визнання його главою виконавчої влади, призначення президентом міністрів за погодженням з парламентом, відсутність у президента права розпуску парламенту є ознаками президентської республіки. Наявність посади прем'єр-міністра, призначення та звільнення його парламентом, призначення президентом членів уряду за поданням прем'єр-міністра є ознаками парламентарної республіки. Заснуванням поста Президента Української РСР і внесенням відповідних змін до Конституції в Українській РСР натомість радянської було впроваджено змішану республіканську форму правління. Наявність у Верховної Ради Української РСР широких повноважень щодо формування Кабінету Міністрів Української РСР свідчить, що це був парламентарно-президентський різновид змішаної форми правління.

Наступна зміна форми державного правління в Україні відбулась з укладенням Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року. Договір упроваджував президентсько-парламентарний різновид змішаної республіканської форми правління зі значним розширенням повноважень Президента України щодо формування і функціонування Кабінету Міністрів України і звуженням відповідних повноважень Верховної Ради України.

Згідно з Договором Президент України не тільки залишився главою виконавчої влади, а й став очолювати Кабінет Міністрів України, одноособово формуючи його без участі Верховної Ради України: «Президент України є главою держави і главою державної виконавчої влади України. Президент України як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолюваний ним Уряд — Кабінет Міністрів України — та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади» (ч. 1, 2 ст. 19); «Президент України у місячний строк після вступу на посаду або з дня відставки попереднього складу Уряду призначає Прем'єр-міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ч. 1 ст. 22).

За Договором Верховна Рада України набула повноваження щодо можливості оголошення вотуму недовіри Кабінету Міністрів України чи окремим його членам: Верховна Рада України «може оголосити вотум недовіри усьому складові Уряду України чи окремим його членам, що тягне за собою їх відставку» (п. 23 ст. 17). Підставою оголошення вотуму недовіри може бути, зокрема, незгода Верховної Ради України з поданою на її розгляд Програмою діяльності Кабінету Міністрів України: «У двомісячний строк від дня сформування Кабінет Міністрів України представляє Програму своєї діяльності на розгляд Верховної Ради України. У разі незгоди з поданою Програмою Верховна Рада України може виразити Кабінету Міністрів України недовіру» (ч. 2 ст. 22).

Конституція України спершу зберегла в Україні президентсько-парламентарний різновид змішаної республіканської форми правління з деякими змінами. За Президентом України зберігалась вирішальна роль у формуванні Кабінету Міністрів України, водночас Верховна Рада України також стала брати участь у цьому процесі — вона надавала згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України. Згідно з Конституцією України (до внесення змін від 8 грудня 2004 року) Президент України: «призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку» (п. 9 ст. 106); «призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах» (п. 10 ст. 106); «утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади» (п. 15 ст. 106).

До внесення змін у Конституцію України Президент України фактично очолював виконавчу владу, хоча не визнавався Конституцією її главою. Це дозволяло Президентові дистанціюватися від політики Кабінету Міністрів України, перекладати на нього відповідальність за прорахунки у політиці, хоча уряд фактично був зобов'язаний здійснювати політичні настанови глави держави. За Конституцією Кабінет Міністрів України був відповідальний перед Президентом України (ч. 2 ст. 113), складав повноваження перед новообраним Президентом України (ч. 1 ст. 115), Прем'єр-міністр України був зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України (ч. 6 ст. 115). Водночас Кабінет Міністрів України був підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України (ч. 2 ст. 113), яка могла розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України (ч. 1 ст. 87), наслідком чого була відставка Кабінету Міністрів України (ч. 4 ст. 115).

Кабінет Міністрів України, таким чином, ніс подвійну політичну відповідальність — перед Президентом України і перед Верховною Радою України, за того, що сам не мав правових чи політичних засобів упливу на них. Такими засобами могли б бути інститут контрасигнатури і постійно діюча парламентська більшість. Інститут контрасигнатури, який полягає у скріпленні актів глави держави підписами глави та членів уряду, без чого вони не набирають юридичної сили, у країнах з парламентарними формами правління формально використовується для зняття юридичної відповідальності з глави держави за видані ним акти і покладення її на главу і членів уряду, а реально є засобом підпорядкування глави держави уряду. Встановлений Конституцією України (ч. 4 ст. 106), такий інститут мав формальний характер через цілковиту залежність Прем'єр-міністра і міністрів України від Президента України. Постійно діючої парламентської більшості, на яку у своїй діяльності міг би спиратися Кабінет Міністрів України і через яку він міг би впливати на парламент, у Верховній Раді України взагалі не існувало, що зумовлювалося порядком її формування (за змішаною виборчою системою, за якою народними депутатами України ставали представники десятків політичних партій) і позапарламентським способом формування Кабінету Міністрів України, за якого не було потреби в існуванні такої більшості.

Результатом такого становища Кабінету Міністрів України стала урядова нестабільність, яка виявлялась у його частих відставках з ініціативи Президента України або Верховної Ради України. За роки незалежності в Україні було сформовано тринадцять урядів. У Європі така часта зміна урядів відбувалась хіба що в Італії, де за парламентарної форми правління і відсутності у парламенті стабільних урядових коаліцій за 60 повоєнних років було 60 урядів. Впроваджуючи президентсько-парламентарну форму правління, в Україні не вдалось реалізувати її основну перевагу — забезпечення стабільності уряду. Зате «вдалось» поєднати недоліки президентської і парламентарної форм — тяжіння наділеного широкими повноваженнями президента до авторитарного правління та урядову нестабільність. Необхідність змін у системі організації державної влади в Україні стала очевидною.

8 грудня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до Конституції України». Суть цих змін полягає у переході від президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської форми державного правління. Змістовно вони передбачають передусім розширення повноважень Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України. Як за парламентарної форми правління, уряд має формуватися коаліцією фракцій політичних партій чи однією фракцією, яким належить більшість парламентських мандатів. Зміни Конституції України передбачають, що «Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України» (ч. 2-4 ст. 114). Якщо раніше Кабінет Міністрів України складав повноваження перед новообраним Президентом України, то тепер він складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (ч. 1 ст. 115).

Впроваджена конституційними змінами від 8 грудня 2004 року форма державного правління є не парламентарною, а парламентарно - президентською. За парламентарної форми правління президент не відіграє істотної ролі у здійсненні державної влади. Він обирається парламентом і фактично підпорядковується уряду.

За парламентарно-президентської, як і за парламентарної, форми правління головна проблема щодо забезпечення ефективного функціонування парламенту та уряду, системи органів державної влади в цілому, полягає в утворенні у парламенті постійно діючої більшості як основи формування уряду та його стабільності. Утворення такої більшості залежить передусім від того, скільки і яких політичних партій за результатами парламентських виборів представлено у парламенті, що, своєю чергою, значною мірою визначається типом і навіть; деталями виборчої системи. Докладно зміст внесених до Конституції і України змін розкривається у главах про конституційно-правовий статус вищих органів державної влади України.

Форма державного правління — це інституціональні характеристики організації державної влади. Крім форми державного правління важливе значення у конституційно-правовому механізмі організації і функціонування державної влади мають форма державного устрою і політичний режим як, відповідно, територіальні і функціональні характеристики організації влади. Про форму державного устрою в Україні йдеться у главі про конституційно-правовий інститут місцевого самоврядування. Тут доцільно зупинитися на аналізі політичного і державного режимів в Україні.

⇐ Предыдущая39404142434445464748Следующая ⇒

Поделиться: