Структура и формы деятельности представительных органов в системе местного самоуправления Российской Федерации

 

В 1993 году начался новый этап развития местного самоуправления. Была принята Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ), в которой восьмая глава освещает вопросы местного самоуправления. Конституция РФ является основополагающим источником российского права.

Часть 2 статьи 3 Конституции РФ[33] устанавливает непосредственное осуществление своей власти народом, а также при помощи органов государственной власти и органов местного самоуправления. Тем самым, органы местного самоуправления относят к институтам власти. Кроме того, в части 3 статьи 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы провозглашены «высшим непосредственным выражением власти народа»[34]. В совокупности эти нормы определяют, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно через референдум и муниципальные выборы, а также через формируемые органы местного самоуправления.

Основной закон достаточно подробно регулирует вопросы организации местного самоуправления в России.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[35] (далее – ФЗ № 131), в соответствии с которым в настоящее время осуществляется регулирование организации и деятельности местного самоуправления, определяет: Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации[36]. Вышеуказанный федеральный закон занимает особое место среди федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ № 131 местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Основным законом, ФЗ (а в случаях, установленных ФЗ, - законами субъектов), решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, из данного определения можем выделить основные признаки местного самоуправления в РФ:

- местное самоуправление это форма выражения своей власти народом;

- пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией и ФЗ (а в случаях, предусматриваемых ФЗ – законами субъектов федерации);

- осуществление власти непосредственно (через местный референдум) или через представительные органы;

- ответственность народа за осуществление местного самоуправления;

- учет в осуществлении самоуправления исторических и иных местных традиций.

В части 2 статьи 4 закона содержится указание, что общие принципы организации местного самоуправления, которые устанавливаются ФЗ, могут изменяться только при внесении в него дополнений и изменений. Кроме того, Иные ФЗ, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, не должны противоречить данному Закону, следовательно, приводятся в соответствие с ним. Таким образом, как отмечает А.Н. Борисов, Закону № 131-ФЗ отведено «центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления»[37].

Самостоятельность местного самоуправления РФ можно определить как совокупность трех составляющих – организационной, имущественной и финансовой. Так, первая составляющая выражается в том, что система органов местного самоуправления организационно не входит в систему органов государственной власти; вторая – в наличии муниципальной собственности; третья – в самостоятельном формировании финансовых отчетов.

Как подчеркивает целый ряд авторов, отличительной особенностью местного самоуправления в РФ является то, что в одном лице объект и субъект управления могут совпадать. На практике данный принцип в полной мере реализуется лишь в небольших сельских поселениях. В таком случае отпадает необходимость как в создании специальных органов муниципального управления, так и в разграничении функций между ними. Все наиболее важные вопросы местного значения население решает напрямую, при этом для принятия оперативных решений создается исполнительный орган и назначается его глава[38].

Таким образом, действующий ФЗ № 131 потребовал безусловного разделения представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Глава муниципального образования был сохранен как особое должностное лицо в системе местного самоуправления, но при этом, если не брать в расчет небольшие сельские поселения, он обязан находиться в составе одного из данных органов.

В середине 1990х годов возник иной вид системы органов местного, установлению которой действующий на тот момент ФЗ 1995 года не препятствовал (в отличие от действующего ныне ФЗ № 131). По такой системе глава муниципального образования включался и в представительный орган местного самоуправления, и в исполнительный орган местного самоуправления и возглавлял их. Спецификой данной системы является то, что руководство и контроль осуществляется одним и тем же должностным лицом – главой муниципального образования[39].

В настоящее время наибольшее распространение получила система самоуправления, при которой население избирает как представительный орган муниципального образования, так и главу муниципального образования. При этом глава муниципального образования входит в состав исполнительного органа местного самоуправления.

Необходимо отметить, что нормы ФЗ № 131 требуют корректировки, исходя из уже сложившихся систем. Так, закон не запрещает (но и прямо не разрешает) совмещение функций главы муниципального образования и нахождение в составе (во главе) лишь одного из органов местного самоуправления.

Так, согласно пункта 2 части 2 статьи 36 закона № 131-ФЗ глава муниципального образования осуществляет полномочия председателя представительного органа либо же главы местной администрации. Е.М. Ковешников в данном контексте поднимает вопрос, являются ли идентичными понятия «исполнение полномочий» и «замещение должностей». Практика местного самоуправления «складывается таким образом, что должности совмещаются»[40].

Представляется данный подход не совсем корректным, т.к. глава муниципального образования является особой должностью. С другой стороны, представить себе представительный орган муниципального образования без председателя или местную администрацию без руководителя также не вполне логично.

В настоящее время в РФ происходит расширение видов муниципальных образований. В части 1 статьи 10 ФЗ № 131 такими образованиями названы – сельские, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

При этом законом № 136-ФЗ[41] были введены новые виды муниципального образования – городские округа и внутригородские районы. Обращает на себя внимание, что такое самостоятельное муниципальное образование как внутригородской район уже существовал в 1990е годы и был упразднен в ходе муниципальной реформы начала 2000-х гг.

 

Сегодня муниципальное устройство в России претерпевает серьезные изменения, в том числе концептуального характера. В СМИ и в научном сообществе особенно широко обсуждаются метаморфозы организации местного самоуправления в крупных городах, введение нового вида муниципальных образований – внутригородских районов[42].

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 79 закона № 131-ФЗ в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. При этом законами субъектов РФ – городов федерального значения осуществляется: установление и изменение границ муниципальных образований; определение вопросов местного значения (а также полномочий по их решению) и источников доходов бюджетов; состав муниципального имущества[43].

Рассмотрев закрепленные в ФЗ основы местного самоуправления, можем сделать вывод, что законодательно для городов федерального значения установлена значительная свобода выбора модели местного самоуправления. Как отмечает О.А. Ежукова, «такой подход был обоснован необходимостью сохранения единства городского хозяйства, что не предполагало передачи существенных полномочий формально независимым от центральной городской власти внутригородским муниципальным образованиям»[44]. По мнению Н.Л. Пешина, законодательство должно обеспечивать «единство городской политики на всей территории города независимо от округа или района»[45].

Представляется, что применительно к городским округам (в т.ч. с внутригородским делением) и муниципальным районам такое разграничение представляется не только возможным, но и даже обязательным. Такое разграничение позволяет разграничить функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов с функциями и задачами органов государственного управления. Эффективное публичное управление в таком случае возможно лишь при условии создания на местном уровне четкой структурированной системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти.

ФЗ от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ и ФЗ от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ[46] были направлены на реформирование местного самоуправления. Закон № 136-Ф3, внес изменения в ФЗ № 131, а также в одну из статей Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В Закон № 131-ФЗ за историю его действия неоднократно вносились изменения и дополнения. При этом изменения, внесенные Законом № 136- ФЗ, носят принципиальный характер. Как отмечает В.И. Васильев, целью введения двух относительно новых муниципальных образований является приближение муниципальной власти в крупных городах к населению. По мнению автора, замысел таких изменений обоснован тем, что большинство крупных городов не имеет органов самоорганизации граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения[47], что вкупе с большими размерами территорий городов и многочисленностью населения приводит к тому, что самоуправление муниципальных чиновников далеко не всегда внимательно относится к нуждам населения. Выход из данной ситуации, закрепленный законодательно как введение вышеуказанных муниципальных единиц, поможет сблизить местную власть с гражданами и расширить их участие в управлении делами города.

В окончательной редакции ФЗ № 136 региональным органам предлагается определить в законах субъектов Федерации выборы глав путем прямых, всеобщих, равных выборов либо путем выбора их представительными органами.

Таким образом, можем сделать вывод, что современная модель местного самоуправления России определяется синтезом демократических правовых принципов, отраженных в законодательстве. Наибольшей популярностью в муниципальных образованиях пользуется модель местного самоуправления, при которой представительный орган и глава муниципального образования избираются населением, и глава муниципального образования входит в исполнительный орган местного самоуправления. Отмечается тенденция расширения количества видов муниципальных образований, первоначально жестко унифицированных и сведенных к пяти основным видам законом. Так, введено понятие «городской округ с внутригородским делением», «внутригородской район» как самостоятельное муниципальное образование.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: