Правовая регламентация статуса депутата представительного органа местного самоуправления

 

В общей теории права под правовым статусом понимают правовое положение субъекта права – гражданина или юридического лица, характеризуемое и определяемое его организационно-правовой формой, уставом, свидетельством о регистрации, правами и обязанностями, ответственностью, полномочиями, вытекающими из законодательных и нормативных актов[48].

В науке утвердилось понимание терминов «правовой статус» и «правовое положение» в качестве синонимичных. Данную точку зрения поддерживает А.Н. Лебедев, считая данные понятия не только синонимами, но и одинаковыми по смысловому значению[49].

В науке устоявшимися являются три категории, касающиеся правового положения депутатов, - «правовой статус депутата», «статус депутата» и «конституционный статус депутата». После принятия Конституции 1993 года появилось единое понятие, объединяющее «правовой статус» и «конституционный статус» - «конституционно-правовой статус».

Необходимо отметить различие взглядов ученых-теоретиков на соотношение данных понятий. Как отмечает Л.А. Нудненко, содержание понятия «конституционно-правовой статус» в современной науке аналогичным содержанию понятия «правовой статус»[50]. При этом А.В. Зиновьев считает, что данные понятия существенно различаются. Так, по мнению автора, понятия «статус депутата» и «правовой статус депутата» имеют различный объем и содержание. Если определение первого понятия осуществляется и правовыми, и неправовыми нормами, то второе понятие регулируется только правовыми. Также А.В. Зиновьев определяет, что понятие «конституционный статус» существенно уже двух предыдущих, т.к. определяется лишь Конституцией. Конституция определяет лишь основополагающие начала любого правового явления и института, таким образом, в понятии «конституционный статус» можно определить лишь основные понятия статуса.

 Как исходит из норм Конституции и нормативных правовых актов, депутат представительного органа местного самоуправления в своей деятельности должен руководствоваться не только нормативными актами, но и исторически сложившимися обычаями, нормами морали, практикой. Таким образом, считаем целесообразным присоединиться к точке зрения Н.А. Богдановой, которая определяет «конституционно-правовой статус» как наиболее широкий, включающий не только конституционные, но и иные нормы, регулирующие правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления. По мнению автора, данное понятие более разносторонне и богато по содержанию, т.к. учитывает вид субъекта (депутата именно представительного органа местного самоуправления) и, следовательно, оно менее подвержено однотипности и унификации[51].

Статус депутата представительного органа местного самоуправления не исчерпывается совокупностью его прав и обязанностей. В структуру конституционно-правового статуса включаются следующие элементы: политическую и государственно-правовую характеристику органа государства, место государственного органа в общегосударственной системе, основы взаимоотношений органов государства, принципы организации и деятельности государственных органов, основы компетенции, главные направления и сферы деятельности, а также характер конкретных полномочий государственных органов, правовые акты, издаваемые государственными органами[52].

Таким образом, под конституционно-правовым статусом депутата представительного органа местного самоуправления следует понимать урегулированное нормами права правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления, определяющее формирование и функционирование власти народа, место и роль депутата представительного органа местного самоуправления в государственном механизме. Структурными элементами конституционно-правового статуса являются: механизм избрания депутата представительного органа местного самоуправления и замещения его должности в случае досрочного прекращения полномочий, место депутата представительного органа местного самоуправления в системе органов представительной власти, функции и компетенция, реализуемые посредством полномочий, а также юридическая ответственность.

Правовой статус депутата раскрывается через понятие «мандат». Термин «мандат» латинского происхождения означает поручение[53], наказ[54]. Кроме того, под мандатом понимается также документ, удостоверяющий те или иные полномочия предъявителя, определяющий его статус в той или иной сфере.

Так, в Древнем Риме (во второй половине республиканского периода) истец или ответчик посредством договора mandatum (препоручение, доверенность) поручал известному лицу (процессуальному представителю) вести за него дело в суде.

Все аспекты понятия «мандат» находят в той или иной мере свое проявление и в содержании понятия «депутатский мандат», которое широко используется в науке конституционного права, в законодательстве о выборах представительных органов власти и организации их работы, о статусе депутата.

Российским законодательством термин «депутатский мандат» используется в различных значениях. Однако первоочередным и наиболее распространенным является понимание его как права лица, которое победило на выборах в представительный орган власти, занять место в его депутатском составе, быть полномочным представителем граждан. Такое понимание отождествляет понятие «депутатский мандат», «депутатское место», «должность депутата»[55].

Так, законодательные акты содержат положения о «распределении депутатских мандатов между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями» на основании результатов выборов, о «передаче депутатского мандата», «лишении депутатского мандата», об «отказе от получения депутатского мандата» и т.п. О депутатских мандатах как об «объекте свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов» в ходе выборов говорит Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных нрав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (2002 г.)[56].

Правовыми актами Российской Федерации даются основания для более широкой трактовки понятия «депутатский мандат». В научной литературе распространено понимание депутатского мандата, в соответствии с которым он представляет собой конституционно-правовой институт, определяющий в целом статус депутата – члена представительного органа, полномочного представителя населения. Характерно, что данный подход был также широко распространен в советское время[57].

Конституционным Судом РФ также подчеркивается связь природы депутатского мандата со статусом депутата. Так, например, в одном из решений указывается, что депутатский мандат предопределяет необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий[58].

Представительный орган местного самоуправления состоит из избранных депутатов. При этом необходимо отметить, что характер депутатского мандата в Законе № 131-ФЗ не характеризуется.

С одной стороны, часть 1 статьи 40 вышеназванного закона гарантирует депутатам осуществление своих полномочий беспрепятственно; с другой, пункт 8 части 10 этой же статьи предусматривает возможность отзыва депутата избирателями (при том отзыв осуществляется в соответствии с муниципальным нормативным актом). Следовательно, Законом № 131-ФЗ не исключается закрепление императивности депутатского мандата в муниципальном нормативном акте (который в свою очередь не должен противоречить законодательству субъекта РФ). Таким образом, можем определить императивность мандата депутата представительного органа местного самоуправления.

В системе правового регулирования статуса депутата представительного органа местного самоуправления особое место занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. К данным принципам и нормам, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления[59], закрепляющая принципы осуществления полномочий выборными представителями на муниципальном уровне.

Н.И. Петренко и В.Я Якимов, признавая значимость вышеназванной хартии для развития принципов местного самоуправления в РФ[60], акцентируют внимание на правовой позиции Конституционного Суда РФ. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г. №15-П, Конституционный Суд РФ определил, что Конституция РФ и федеральные законы предусматривают более высокий, чем международные обязательства России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Как мы уже отмечали, Конституция РФ определяет основополагающие начала местного самоуправления в стране. В Основном законе определяются формы местного самоуправления, вопросы структуры системы местного самоуправления, общие направления компетенции органов местного самоуправления, однако, вопросы правового статуса депутата представительного не затрагивает.

Закон № 131-ФЗ, осуществляющий регулирование местного самоуправления в настоящее время, правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления определен лишь в общих чертах. Так, статьей 2 данного ФЗ определено, что депутатом является «член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения»[61]. Статьей 40 вышеназванного нормативного правового акта определяются основные права и обязанности, гарантии и ограничения деятельности депутата представительного органа местного самоуправления. Таким образом, исходя из данных норм, можем сформулировать основные черты данного члена представительного органа местного самоуправления:

- выборность как способ замещения должности;

- представление интересов населения соответствующего муниципального образования;

- представление интересов населения в соответствующем представительном органе самоуправления.

Необходимо констатировать, что Закон № 131-ФЗ не раскрывает всей сущности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления. В частности, не определены права и обязанности, виды гарантий. Более подробная регламентация депутатской деятельности отнесена к юрисдикции субъектов федерации.

Законом № 131-ФЗ урегулированы лишь некоторые вопросы статуса депутата представительного органа местного самоуправления. В частности, это установление требования к минимальной численности депутатов представительного органа, исходя из вида муниципального образования и численности его населения, определение предела численности депутатов, осуществляющих полномочия депутата на постоянной основе, закрепление перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата, установление дополнительных гарантий депутатской деятельности.

Кроме вышеназванного Закона № 131-ФЗ регламентацию правового положения депутатов осуществляет Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[62] (далее – Закон № 67-ФЗ), в котором раскрывается процедура избрания депутатов и дается определение понятия «депутат».

Среди иных Федеральных законов, входящих в систему регулирующих правовое положение статуса депутата представительного органа местного самоуправления, необходимо выделить Федеральный закон № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[63] (далее – Закон № 138-ФЗ), устанавливающий правовые нормы обеспечения реализации конституционных прав граждан РФ; Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[64] (далее – Закон № 25-ФЗ), устанавливающий основные принципы муниципальной службы и базовые положения о муниципальных служащих в РФ.

Кроме Конституции и Федеральных законов депутатский статус также регулируется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также нормативными актами Федерального Собрания РФ.

Данные нормативные правовые акты являются очень важными в формировании и развитии местного самоуправления. Так, актами Президента определяются основные направления государственной политики в области местного самоуправления, в ежегодных посланиях к Федеральному Собранию Президентом указывается на необходимость решения проблем, связанных с законодательным регулированием муниципальной деятельности.

Как уже отмечалось, основное (детальное) регулирование правового положения депутата представительного органа местного самоуправления осуществляется правовыми актами субъектов РФ.

Пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ одной из сфер совместного ведения РФ и субъектов определено установление общих принципов организации местного самоуправления. Иными словами, Федеральный закон не обладает исключительным правом регулирования вопросов местного самоуправления.

Кроме того, статьями 72 и 73 Конституции определено, что вопросы, неурегулированные в Федеральных законах, являются компетенцией субъектов РФ. Таким образом, в сфере местного самоуправления субъекты РФ обладают правом самостоятельного решения вопроса о правовом регулировании на своем уровне либо о передаче права правового регулирования на уровень органов местного самоуправления.

Конкретизируя деятельность муниципальных образований, в нормативных правовых актах субъектов используются, в основном, положения и варианты терминологии, закрепленные в Конституции РФ и Законе № 131-ФЗ, который в значительной степени сократил полномочия субъектов в области правового регулирования местного самоуправления, включая вопросы статуса депутата представительных органов местного самоуправления.

В связи с этим объем принимаемых законов субъектами о местном самоуправлении значительно сократился.

Закон № 131-ФЗ предусматривает компетенцию субъектов РФ в вопросах организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных этим Федеральным законом, однако не определяет перечень вопросов, определяющих статус депутата представительного органа, которые вправе регулироваться субъектами РФ. Как отмечают Н.И. Петренко и В.А. Якимов, «многие субъекты РФ положения этого закона о своих полномочиях в сфере правового регулирования статуса депутата органа местного самоуправления восприняли как невозможность самостоятельного регулирования»[65].

Так, например, Орловской[66], Оренбургской[67], Псковской[68] и др. областями были приняты законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления. Подобный закон действует также, например, в Республике Карелия[69].

Другие субъекты РФ пошли по иному пути и вообще отказались от принятия специальных законов о местном самоуправлении, принимая законы о некоторых вопросах организации местного самоуправления, отнесенных к ведению субъекта РФ, практически не обращаясь в них к вопросам депутатской деятельности, статуса депутата представительного органа местного самоуправления.

В систему источников правового статуса депутата также входят правовые акты органов местного самоуправления.

Рассмотрев различные варианты закрепления статуса депутата представительного органа местного самоуправления, считаем целесообразным закрепить их в Законе № 131-ФЗ с дальнейшей их регламентацией в законах субъектов РФ с учетом территориальных особенностей, местных обычаев и практики субъектов РФ.

Таким образом, можем сделать вывод, что под конституционно-правовым статусом депутата представительного органа местного самоуправления следует понимать урегулированное нормами права правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления, определяющее формирование и функционирование власти народа, место и роль депутата представительного органа местного самоуправления в государственном механизме. Структурными элементами конституционно-правового статуса являются: механизм избрания депутата представительного органа местного самоуправления и замещения его должности в случае досрочного прекращения полномочий, место депутата представительного органа местного самоуправления в системе органов представительной власти, функции и компетенция, реализуемые посредством полномочий, а также юридическая ответственность.

Систему правового регулирования статуса депутата представительного органа местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; Конституция РФ; Федеральные законы (№ 131-ФЗ, № 67-ФЗ, № 138-Ф3, № 25-ФЗ); указы Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также нормативными актами Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления.

Рассмотрев различные варианты закрепления статуса депутата представительного органа местного самоуправления, считаем целесообразным закрепить их в Законе № 131-ФЗ с дальнейшей их регламентацией в законах субъектов РФ с учетом территориальных особенностей, местных обычаев и практики субъектов РФ.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: