Вторичное распределение полномочий

Мы распределяем полномочия Федерации и субъектов Федерации. Надо отличать предметы ведения и предметы полномочий.

Посредством заключения договора между Федерацией и ее субъектом распределить полномочия и предметы ведения, которые указаны в 71 и 72 статьях КРФ индивидуально. Это никогда не бывает просто, потому что в статьях конституции полномочия и предметы ведения поделены плохо.

Во-первых, это и не деление, как таковое.

Во-вторых, при такой системе деления очень сложно использовать все плюсы и достоинства федерализма.

Для того чтобы более удачно распределить полномочия, используется система вторичного распределения полномочий. Оно более сложно в осуществлении. Это перераспределение тех полномочий, которые оказались у Федерации и Субъекта Федерации после первичного распределения.

В первую очередь, должны заинтересовать вопросы совместного ведения. Основная проблема после первичного распределения касается полномочий совместного ведения, потому что совместное ведение само представляет проблему. Они создают большую дифференциацию в регулировании вопросов совместного ведения по субъектам. Кроме того, основная проблема распределения полномочий – не собственно сами полномочия, а расходы на их осуществление.

Государство несет гигантские расходы на осуществление полномочий. Проблема федерализма всегда связана с деньгами, есть даже такое понятие, как фискальный федерализм. Дело в том, что основной принцип состоит в следующем: чьи полномочия, тот и несет расходы. Федерализм – это распределение. У РФ свои бюджеты и имущество, а у каждого субъекта – свои. Это вытекает из совокупности 35 и 8 статей КРФ.

Часть 1 статьи 35 КРФ говорит: «Право частной собственности охраняется законом». Из этого следует, что каждый может распоряжаться своим имуществом.

В статье 8 КРФ сказано:

«1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Например, у Федерации не достаточно денег для осуществления своих полномочий, а субъекты Федерации не хотят брать на себя эти расходы. В федеральных отношениях не так важно иметь полномочия, как важно иметь средства для их осуществления. А если Федерация отказывается исполнять свои полномочия, с нее все рано все будет взыскано. Полномочия налагают огромное количество обязанностей.

Нужно делить не сами полномочия, а их финансовые источники. В этом отношении Конституция Российской Федерации содержит большое упущение. Если взять другие Конституции, можно увидеть, что такой проблемы там нет. В нашей Конституции, в пункте И части 1 статьи 72 сказано: «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации». На примере налогообложения рассмотрим вопросы совместного ведения. Иметь полномочия без денег бессмысленно.

Федерация принимает Налоговый кодекс, общую и особенную часть, где прямо сказан, что субъекты не вправе устанавливать какие-либо налоги, кроме тех, которые указаны в данном кодексе. Так Федерация уже решила, кто, когда и как будет собирать эти налоги. Федерация пошла дальше и установила, в чьи бюджеты будут собираться эти налоги. Условно говоря, всего существует десять налогов. При этом земельный налог и налог с имущества будет поступать в местный бюджет, налоги с физических лиц и налог на прибыль будут распределяться в бюджеты субъектов. А самые выгодные налоги: НДС, налог на добычу полезных ископаемых, который составляет более 60% бюджета, акцизы поступают в федеральный бюджет. Таким образом, в федеральный бюджет будет поступать примерно 80% налоговых сборов, а 20% - в бюджеты субъектов. Если полномочий у субъектов много, а доходов мало, то возникают проблемы с реализацией этих полномочий.

Для решения возникших после первичного распределения, существует вторичное распределение полномочий и вопросов ведения.

Первым делом вторичному распределению подвергаются полномочия совместного ведения, потому что не все предметы ведения можно вторично распределить. Например, нельзя распределить вопросы исключительного ведения, потому что единственный способ перераспределения – договор или Конституция. А вопросы совместного ведения можно перераспределить Федеральным законом. Федерация принимает Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В данном законе осуществлено перераспределение путем указания, кто и за чей счет исполняет полномочия. Этот закон полномочия по совместному ведению распределил так: он указал прямо, какие вопросы будут относиться только к ведению субъектом и за их счет (около 107 направлений полномочий совместного ведения, которые теперь осуществляются только субъектом и только за его счет).

Может ли федерация передать нераспределенные предметы совместного ведения субъектам Федерации?

Этот базовый Федеральный закон распределил предметы ведения. Можно ли перераспределить полномочия? Да. Российская Федерация может отдать вопросы совместного ведения кому-либо другому только в одном случае, когда между Федерацией и субъектом заключен договор, это следствие из части 4 статьи 11 КРФ. А 76 статья КРФ не будет иметь преимущества перед 71 статьей, которая носит специальный характер. Без заключения договора нельзя перераспределить вопросы ведения, а полномочия – можно. Полномочия можно отдать на время. Федерация может поделить предметы ведения и полномочия так, что предметы ведения иногда идут вместе с полномочиями, а иногда – отдельно. Федерация может передать полномочия по своим предметам ведения, она может принять закон о своем предмете ведения и возложить осуществление полномочий на субъект. Например, в законе сказано, что Федерация обязуется обеспечить всех детей-сирот жильем, это относится к ее вопросам ведения, но осуществление этих полномочий она передает своим субъектам. Для этого субъекту приходится принимать свой нормативно-правовой акт, вести учеты, создавать органы, которые это будут осуществлять эти полномочия. На такие вещи государство обязано давать субъекту деньги. Это называется субвенция.

Посмотрим пункт 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": «Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. В случаях, предусмотренных федеральным законом, финансовое обеспечение осуществления полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, может осуществляться за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования».

В КРФ недостаточно гарантий для защиты субъектов Федерации. Федерация в одностороннем порядке может определять объем своих полномочий и полномочий субъекта. Нет гарантий финансового наполнения этих полномочий.

Откроем части 2 и 3 статьи 78 КРФ:

«2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий». Чем эти соглашения отличаются от договоров, о которых говорилось ранее? Договоры всегда индивидуальные, договор может учитывать индивидуальные особенности субъекта. Осуществление полномочий по 78 статье передается в отношении всех групп (ведения Федерации, совместного ведения, ведения Субъектов РФ). Договорами мы можем распределить предметы полномочий только совместного ведения. Есть два вида договоров: по 11 статье КРФ (сейчас нет ни одного такого договора) и договор о распределении предметов ведения.

Вопросы совместного ведения можно разделить двояким образом: односторонней волей Федерации (может быть временно) и договором (имеет особый порядок принятие, действует всегда).

Для перераспределения полномочий Германия провела конституционную реформу, а в России используется, так сказать, подконституционный способ (Федеральные законы, соглашения, договоры). С конституционной точки зрения значение имеют только гарантии самостоятельности субъектов. Важно, чтобы усмотрение субъекта не было полностью подавлено Федерацией, а это касается, в первую очередь финансов. Нельзя допустить, чтобы все полномочия были отданы кому-то одному, например, Федерации. Федерации невыгодно проводить конституционную реформу в части федерализма, потому что ей удобно держать все в своих руках.

⇐ Предыдущая11121314151617181920Следующая ⇒

Поделиться: