Эти три функции законодательной власти составляют существо Парламентов всех стран мира.

Как устроен сам Парламент?

 Парламенты бывают однопалатные и многопалатные. Основанием такого деления является то, что в федеративных государствах требуется вторая палата парламента, чтобы представлять не просто интересы всех избирателей, а равным образом интересы субъектов Федерации. Поэтому палаты отличаются не только порядком формирования, но и полномочиями.

Двухпалатный Парламент существует даже в унитарных государствах, для того, чтобы попытаться внести в парламент механизм сдержек и противовесов, чтобы не принимались одиозные законы, например.

Например, первая Госдума в России была создана на широких народных началах, но Николай II сразу создал фактически вторую палату Парламента – Государственный Совет, который стоял над Госдумой, чтобы уничтожить народное представительство. Этот способ привел к революциям.

В Великобритании есть палата общин, настоящий Парламент, а есть палата лордов, которая передает свои полномочия по наследству. В США выборы проходят постоянно, каждые два года, что заставляет конгрессменов более внимательно относиться к избирателям. Палата представителей избирается путем нарезания округов, и каждый штат имеет определенное количество конгрессменов, в зависимости от населения (принцип равного избирательного права). А Сенат США избирается по-другому: от каждого штата по два сенатора. Нижняя палата формируется населением и представляет его интересы, а верхняя палата формируется другим образом, в федеративных государствах она представляет интересы субъектов в вопросах совместного ведения. Обе палаты равнозначны, их названия не означают, что одна имеет большее значение, а другая – меньшее.

Члены Совета Федерации не избираются населением напрямую, это возможно, потому что палаты представляют разные интересы. Сейчас, если выбирается напрямую населением Губернатор, он говорит, кого он направит в Совет Федерации, если победит. Если даже он избирается региональным парламентом, он тоже предлагает людей, которых он мог бы направить в Совет Федерации РФ.

Полномочия пала, как уже было сказано, различны. Посмотрим статьи 102 и 103 КРФ. Полномочия всегда распределяются между палатами. И верхняя и нижняя палата обе участвуют в законодательной деятельности. Если сравнить указанные статьи, можно заметить некую тенденцию.

Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Почему полномочия в 102 статье относятся именно к полномочиям Совета Федерации РФ и наоборот? В основе такого распределения полномочий всегда лежит то, что деятельность депутатов всегда носит политизированный характер, а Совет Федерации значительно меньше несет такой характер. Правительство, наоборот, формируется профессиональным образом. Поэтому Конституция говорит, что те функции и полномочия, которые надо максимально деполитизировать, надо отдать Совету Федерации, например, назначение судей Верховного суда, объявление войны и мира и др. А вопросы, носящие политизированный характер, как недоверие Правительству, объявление амнистий, можно отдать Госдуме РФ.

Но выдвижение обвинения против Президента РФ как полномочие принадлежит только Госдума, потому что иначе бы Совет Федерации не мог бы принять на этот счет объективного решения.

Законодательный процесс

Законодательный процесс – это совокупность процедур, направленных на принятие законов. Необходимость регламентации законодательного процесса обусловлена несколькими обстоятельствами.

Структурное обстоятельство. Поскольку в РФ двухпалатный Парламент, обе палаты участвуют в принятии закона, необходима процедура, которая бы позволяла обеим палатам принимать согласованное решение.

Необходимо дать согласованное волеизъявление хотя бы одной палаты, потому что закон рождается не только.

Правила законодательного процесса, процедура – гарантия осуществления народовластия в РФ. Поскольку законы могут приниматься только парламентом, а это представительный орган власти, то есть считается, что он представляет все население РФ, те законы, которые он принял, должны действительно исходить от парламентариев, отражать их волю и опосредованно волю проголосовавших за депутатов избирателей.

Чтобы проверить, действительно ли закон исходил от депутатов, необходима процедура. Проверив процесс принятия закона на соответствие этим правилам, мы можем сказать, действительно ли этот закон принят волей Парламента. Если лицо полагает, что при принятии закона были нарушены некоторые правила, это может послужить основанием для обращения в Конституционный Суд РФ, чтобы оспорить закон по мотиву нарушения процедуры его принятия. Процедура гарантирует действительность закона.

Есть два критерия проверки закона на конституционность:

1. Содержательный критерий. Нужно сопоставить положения закона и Конституции на соответствие первого второй.

2. По форме. Даже подходящий по содержанию закон может быть признан неконституционным, т.к. процедура его принятия нарушена.

Намного легче оспорить конституционность закона, основываясь на нарушении правил его принятия.

В отношении процедуры всегда существует очень сложный момент, связанный с тем, что не все элементы процедуры урегулированы Конституцией. Так почти во всех Конституциях стран мира. Эта правила слишком объемные и детальные, Конституция не может их вместить, потому что в таком случае конституция уже не будет регулировать основополагающие принципы и права. Некоторые элементы процедуры не имеют основополагающего значения.

Практически всегда в Конституциях содержится указание на определенный кворум. Кворум – это определенное количество членов законодательного органа, при котором этот орган уполномочен на принятие решений. Самое распространенное правило подсчета кворума – 50% + 1. Это общее правило, которое закреплено в части 2 статьи 105 КРФ: «Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации». Иное предусмотрено Конституцией, например, в тех случаях, когда необходимо провести квалифицированное голосование – федеральные конституционные законы принимаются двумя третями (2/3) от числа депутатов Госдумы и тремя четвертями (3/4) от числа голосов Федерального Собрания.

Что значит «общее число депутатов». Есть несколько точек зрения: это номинальное число, как указано в Конституции (450), это реальное число депутатов (при мажоритарной системе бывает такое, что депутат может быть не избран, потому что человек не может исполнять свои депутатские обязанности, или выборы были признаны несостоявшимися).

В основе такой системы лежит принцип народовластия.
 Если мы будем считать большинство от 450, то те депутаты, которые не явились на заседание, даже если голосовали бы «против», не смогли повлиять на принятое решение, они были бы в меньшинстве. Например, имеется только 40 депутатов. Если под большинством мы понимает большинство от реального числа, оно будет составлять 201. 201 – это уже не большинство от 450, для этого требуется 226 депутатов. Если мы возьмем первый случай, где 201 депутат проголосовал за принятие закона, мы понимаем, что если бы явились все остальные, проголосовали бы «против», законопроект не был бы принят. А Парламент представляет интересы народа, депутат представляет интересы не только тех, кто на выборах проголосовал за него, но и всего народа вообще. Общее число депутатов – 450, это больше соответствует принципу народовластия, также решил и КС РФ. Кворум определен в Конституции, потому что это важнейший элемент процедуры. Если бы Парламент сам решал, когда есть кворум, когда – нет, это привело бы к нарушению принципа народовластия, Парламент смог бы менять и все остальные положения, в том числе и конституционные.

Иногда в Конституциях разделяется кворум и необходимое количество голосов для принятия решения. В нашей Конституции такого разделения нет, потому что это взаимосвязанные понятия. Через подсчет количества голосов, необходимых для принятия решения мы сразу посчитали кворум. Часть 2 статьи 105 говорит не буквально о кворуме, а о количестве голосов, которое необходимо для принятия решения. Это количество нужно от чего-то отсчитывать, от кворума. Если нет кворума, нет необходимости считать нужное количество голосов для принятия решения, т.к. Парламент не сможет ничего одобрить или не одобрить.

Почти во всех странах, непосредственно в Конституции, вводится обязанность депутатов голосовать лично. В Итальянской республике считается преступлением голосовать за кого-то. У нас Конституция не говорит об этом прямо, это правило установлено в регламенте Госдумы РФ. По общему правилу депутат голосует лично, а в исключительных случаях – по доверенности. Это личное полномочие, потому что депутат обязан выполнять свои трудовые обязанности лично. Каждый депутат занимает свою собственную государственную должности. Эти должности невозможно передать, потому чт они личные, поименные. Это вытекает из принципа народовластия, потому что каждый депутат считается избранным народом, как и президент. Когда кто-то голосует не за себя, он незаконно присваивает себе полномочия. Поименное голосование означает, что голос каждого должен быть индивидуализирован, это необязательно запрет тайного голосования. Голоса подаются и считаются отдельно, даже если депутаты проголосовали тайно. Иначе можно подавать голоса блоками, например, каждая партия сама считает голоса и сообщает, сколько голосов отдано «за» и «против». Это фракционное голосование, доведенное до своего логического завершения. Партия имеет свои фракции и внутри них она заставляет всех членов голосовать определенным образом. При таком раскладе можно сказать, что поименное голосование и не нужно. К этому настороженное, даже плохое отношение, потому что такое явление полностью уничтожает депутата. Депутат теряет значение, как должностное лицо. В обратном случае депутат имеет хоть какую-то возможность проголосовать именно так, как он хочет.

 Все остальные элементы процедуры установлены в регламенте Госдумы РФ. Конституционным основанием для этого служит часть 4 статьи 101: «Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Регламент – это не просто внутренний распорядок, это не что иное, как организация работы палат, в которую входит законодательный процесс – сердцевина деятельности Парламента. В регламенте Госдумы и Совета Федерации установлены некоторые элементы законодательной процедуры, которые необходимо знать. Мы только кратко познакомимся с ними, потому что это исследование представляет собой сложною и нетривиальную задачу.

Первый элемент процедуры – внесение законопроекта на рассмотрение в Госдуму. Этот элемент процедуры закреплен в части 2 статьи 104 КРФ: «Законопроекты вносятся в Государственную Думу». Все законопроекты вносятся только в Госдуму. В США законопроект может быть внесен в любую из палат Парламента. Правом законодательной инициативы обладает ограниченное число лиц, указанное в части 1 статьи 104 КРФ: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения». Это значит, что если кто-то не входит в число этих лиц, то он не сможет заставить рассматривать Госдуму его законопроект, а если это будет сделано, закон будет считаться неконституционным. Как коллегиальные органы могут проявлять законодательную инициативу?

Для того, чтобы обратиться с законодательной инициативой, это орган должен провести голосование, на котором будет поставлен вопрос хотя бы такой: обратиться или нет? Это должно поддержать большинство членов коллегиального органа власти. Чтобы реализовать законодательную инициативу, органу власти необходимо принять решение на этот счет большинством голосов. Например, в ВС РФ 125 судей, как им обратиться с законодательной инициативой? В Федеральном законе сказано, что только Пленум ВС может принять такое решение, а Пленум ВС – это собрание всех судей. Всякое нарушение влечет неблагоприятные последствия.

Далее, все, что поступает в Госдуму, Председатель Госдумы направляет в различные комитеты. Надо знать, что основная работа Госдумы РФ осуществляется не на пленарном заседании, а в комитетах. Каждый депутат приписан к какому-то комитету, каждый комитет является ответственным по некоторым вопросам. В каждый комитет по его профилю направляются различные законопроекты и задачи. Этот комитет осуществляет проверку законопроекта. В Госдуме кроме Председателя и его заместителя есть спикер, человек, который ведет заседание. В любом Парламенте Председатель обладает только церемониальными функциями. Все вопросы по сути решает Совет Госдумы РФ, но он делает это по рекомендации того комитета, вопросы которого ставятся на повестку дня.

Если законопроект был принят к рассмотрению, он попадает на стадию подготовки. Эта стадия включает несколько элементов. Во-первых, ответственный комитет сам изучает законопроект, делает запросы с тем, чтобы получится разъяснения. Если это касается вопроса о совместном ведении в обязательном порядке необходимо разослать этот законопроект по всем субъектам. В этом есть проявление федерализма. После того. Как комитет считает, что законопроект подготовлен, то есть готово решение, надо его принимать, или не надо, или у комитета не сформировалось мнение относительно этого законопроекта, этот материал рассылается через Председателя всем депутатам для рассмотрения в первом чтении.

Рассмотрение в первом чтении начинается всей палатой. Обычно происходит так: лицо, внесшее законопроект коротко объясняет, для чего это надо, потом выступает представитель ответственного комитета и высказывает мнение комитета по этому поводу. В первом чтении всегда решаются только концептуальные вопросы. Необходимо решить: нуден такой закон или нет, актуальный это вопрос, или нет. Часто бывает, что закон может быть принят в первом чтении. Вообще в Государственной Думы РФ есть три пути:

1. Сказать, что законопроект неактуален и все выступают против него.

2. Одобрить (большинство голосов от общего числа отданы «за»), отправить на второе чтение.

3. Принять в трех чтениях. Это те законопроекты, которые нет смысла обсуждать.

Если законопроект не одобрен, он снимается с рассмотрения, более не рассматривается.

Второе чтение – самое важное, потому что оно допускает внесение поправок в законопроект. Перед вторым чтением каждый депутат может направить в профильный комитет поправки. Профильный комитет на основании этого составляет таблицы. Если поправок очень много, их делят на три блока:

1. Поправки, которые комитет рекомендует принять

2. Поправки, которые комитет рекомендует снять

3. Поправки, в отношении которых у комитета не сформировалось мнение.

Это очень экономит время. Поправки могут быть и по существу, и касаться техники и оформления. На каждом голосовании обязателен кворум.

Внесение изменений может нарушить саму концепцию законопроекта, может теряться стройность и целостность законопроекта. Для того чтобы обеспечить эту целостность, люди должны идти на компромисс.

На втором чтении можно окончательно отклонить законопроект, основываясь на том, что внесение поправок его изменило и теперь с ним не согласны.

После того, как поправки вынесены на голосования, какие-то одобрены, а какие-то – нет, законопроект выносится на третье чтение. Это самое простое чтение. Не допускается внесение поправок, что часто нарушается в РФ, и в целом обсуждается этот законопроект. В качестве исключения Госдума может направить проект обратно на второе чтение, когда она считает, что в таком виде закон принять нельзя, но вообще его принять необходимо.

Далее законопроект направляется в Совет Федерации, это закреплено в части 3 статьи 105 КРФ: «Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации». Совет Федерации не обязан рассматривать закон. Потому что Конституция в части 4 статьи 105 говорит: «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой». Если Совет Федерации собирается отклонить законопроект, он должен собраться и проголосовать «против» в течение четырнадцати дней.

Из этого правила есть важное исключение, указанное в 106 статье КРФ:

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира».

Эти законы нельзя принимать пассивным одобрением. Если перед Советом Федерации такой закон, которых входит в перечень по 106 статье КРФ, то правило 14 дней не действует.

Если Совет Федерации не одобрил закон – это ничего еще не значит.

Далее закон снова направляется в Госдуму. Она может предпринять следующие действия:

1. Отказаться от принятия закона

2. Внести поправки, согласовав с комитетом. В таком случае процедура снова начинается с первого чтения.

3. Часть 5 статьи 105 говорит: «В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы». Это относится ко всем законам, преодолевая мнение Совета Федерации.

Слово «принятый закон» используется в КРФ в трех разных значениях. Во-первых, это закон принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации. Это закреплено в части 1 статьи 107: «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования». Во-вторых, это закон, повторно принятый Госдумой в соответствии с частью 5 статьи 105КРФ. В-третьих, это закон принятый Госдумой, одобренный Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107: «Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию». Это законы, преодолевшие вето Президента РФ. 

Президент имеет возможность отклонить закон, наложить вето. Если Президент отклоняет закон, Госдума может отклонить его, внести поправки и рассмотреть заново или начать процедуру преодоления вето Президента, закрепленную в части 3 статьи 107 КРФ.

Конституционный Суд сказал, что Президент может наложить вето два раза на один закон. Все зависит от мотива, который бывает двух видов: рассмотрение содержания закона и рассмотрение его формы. Если в процедуре закона были допущены ошибки, это уже не закон. А Президент может наложить вето только на федеральный закон. КС РФ два раза рассматривал этот вопрос и вынес два противоположных решения. Сначала в Постановлении №10-П 1996 года КС сказал, что если Президент видит, что в процедуре принятия закона допущены нарушения, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат, то Президент может отклонить закон, полагая, что по форме его нельзя назвать законом.

Затем КС рассматривал частный вопрос в Постановлении 1998 года №11-П, где сказал, что Президент обязан подписать закон, даже если видит, что есть нарушение порядка принятия, но впоследствии он может обратиться в КС РФ для признания этого закона неконституционным. КС привел очень важный аргумент: необходимость подписать закон не означает его соответствие или не соответствие Конституции. Если президент налагает вето на закон, порядок принятия которого был нарушен, он берет на себя полномочия Конституционного Суда, а это недопустимо.

В первом случае можно говорить о возможном злоупотреблении Президента своими полномочиями. С точки зрения конституционализма первое решение КС, может быть, больше отвечает целям защиты прав и свобод человека, но с учетом злоупотреблений, такое решение разбалансирует систему властей, нарушит принцип разделения властей.

Как выяснить, какие правила процедуры важно соблюдать, а какие не так важно. Возьмем Постановление КС РФ №4-П 2013 года, где КС предложил такое понимание вопроса: принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил. Которые оказывают определяющее воздействие на принятие решения, т.е. основаны непосредственно на предписаниях статей Конституции. Это правила кворума, принятия решения большинством (квалифицированным большинством) голосов, право законодательной инициативы и др. Далее КС РФ говорит, что это правила, при нарушении которых невозможно с достоверностью, отображает ли решение действительную волю законодателя, а, следовательно, представляемого им многонационального народа РФ. Правила принятия законодательных решений нужны для выявления воли палат Парламента.

Абсолютно очевиден недостаток такого решения: это может работать только тогда, когда в Парламенте одна партия имеет большинство. Если партия имеет большинство, ее воля реально определяет законодательный процесс. Малые партии теряют возможность вести борьбу с принятием законопроекта, который она не поддерживает. Эта проблема не решена сегодня.

На этом наш курс лекций конституционного права заканчивается. Удачи на экзаменах!

   

 

 

 

 

⇐ Предыдущая11121314151617181920

Поделиться: