ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНЪЮНКТУРА И ПРАВО
Современная правовая действительность изобилует множе-
ством примеров, когда принятие необходимых законов неоправ-
данно затягивается, а принятые нормативно-правовые акты не
оправдывают надежд и ожиданий многих граждан. Более того,
1 См.: Агешин Ю.А. Указ. соч. С. 61.
См.: Политология / Под ред. Н.И. Матузова и А В. Малько — М., 1999. С. 128.
См.: Малько А.В Современная российская правовая политика и правовая жизнь //
Правовая политика и правовая жизнь. — Саратов - Москва. — 2000. — нояб.—
С 15.
Глава VII. Государство, право, политика
затем действие этих законов или актов приостанавливается или
отменяется, корректируется, не исполняется или сводится на
нет индивидуальным правовым регулированием. Сегодня стало
совершенно очевидным, что данная ситуация во многом связана
с наличием политической конъюнктуры в праве.
Несмотря на очевидную актуальность и практическую зна-
чимость, эта проблема (как правильно отмечалось в научной
юридической литературе) еще на стала предметом всесторонне-
го анализа на уровне теории государства и права1.
Слово конъюнктура (от лат. «Conjunqere» — «соединять») оз-
начает, в частности, стечение обстоятельств, положение вещей,
способное повлиять на исход какого-либо дела2. Конъюнктура
определяется и как «сложившаяся обстановка, создавшееся по-
ложение, временная ситуация в какой-либо области обществен-
ной жизни»3.
Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что в
самых общих чертах политическая конъюнктура в праве пред-
ставляет собой отражение в системе правового регулирования
различных политических факторов, сложившихся в данный мо-
мент, обусловленных интересами отдельных социальных групп,
организаций, физических лиц и не совпадающих с объективны-
ми потребностями или возможностями общества. Поскольку от-
ражение в праве указанных политических факторов всегда обус-
ловлено интересами тех или иных субъектов политических
отношений, понятие политической конъюнктуры следует рас-
сматривать в неразрывной связи с поведением этих субъектов в
правовой сфере. При этом содержанием такого поведения охва-
тываются и те случаи, когда социальные группы или индивиды
для достижения своих целей не только действуют, но и бездей-
ствуют (например, затягивают принятие нужного обществу
закона)4.
' См.: Суворов Л.К. Право и политическая конъюнктура в Советском государ-
стве // Право и жизнь. - 1992. — № 1. - С. 13-29.
2 См.: Словарь иностранных слов. — М., 1955. С. 363.
3 Советский энциклопедический словарь. — М, 1987. С. 626.
4 См.: Дейцев С.Е., Шаблинский И.Г. Активное содействие политической реформе —
главная задача политологов // Сов. государство и право. — 1989. — № 10. — С. 145.
Политическая конъюнктура и право
Проявление политической конъюнктуры в праве является
результатом конфликта между правом и политикой, возникаю-
щего на определенном историческом этапе.
Такой конфликт возникает по мере становления государ-
ства главным образом с политической организацией экономи-
чески господствующего класса. В этих условиях интересы поли-
тической власти государства уже не совпадают с интересами
большинства, в том числе и в сфере правовых отношений.
Политика, проводимая государством, становится все более
и более фактором иррациональным по отношению к обществен-
ным интересам и общему благу. Это происходит прежде всего в
случаях, когда проводимая в той или иной сфере правового регу-
лирования политика в силу господствующей идеологической
доктрины не соответствует объективным потребностям общест-
венного развития. Примерами идеологической обусловленнос-
ти политико-конъюнктурного законодательства являются ра-
бовладельческая, феодальная, буржуазная правовые системы.
Весьма наглядно в качестве субъектов политической конъ-
юнктуры в праве выступают те государства, идеологическая ос-
нова которых входит в противоречие с объективными потреб-
ностями определенного исторического этапа развития мирового
сообщества. Примером может служить отрицание необходимос-
ти и идеологическое обоснование вредности частной собствен-
ности, предпринимательской деятельности, парламентаризма,
частноправовых отношений и т.п. в советском государстве.
Таким образом, политическая конъюнктура в праве пред-
ставляет собой явление, объективно порождаемое самим меха-
низмом взаимодействия государства, права и политики на опре-
'деленном этапе его развития.
Конфликт между природой права и государственной
властью, обусловливающий принятие политически конъюнк-
турных нормативно-правовых решений, связан не только с
трансформацией государства в политическую организацию эко-
номически господствующего класса. Этот конфликт усугубляет-
ся появлением множества субъектов политических отношений,
имеющих нередко противоречивые интересы и возникающих
Глава VII. Государство, право, политика
уже на фоне процесса отделения интересов государственной
власти от интересов большинства общества.
Процесс расширения круга субъектов политической конъ-
юнктуры связан прежде всего с формированием политических
партий, начавшимся в Западной Европе и США примерно во
второй четверти прошлого столетия. Расширение диапазона и
усложнение механизма воздействия различных политических
факторов на право является одной из тенденций общественного
развития1. При переходе от тоталитаризма к демократии в про-
цессе становления политического плюрализма эта тенденция
может приобретать гипертрофированные формы, еще более
усложняя и обостряя политико-правовые связи, поскольку ха-
рактеризуется в буквальном смысле «всплеском» многопартий-
ности. Об этом свидетельствуют, например, период становления
конституционализма в России начала XX в., когда в стране
насчитывалось более 280 партий, а также современный этап раз-
вития Российской Федерации, где, по данным Министерства
юстиции, зарегистрировано около 3 тыс. общественных объеди-
нений, среди которых 90 политических партий и 109 обществен-
ных движений2.
Особенности проявления политической конъюнктуры в
правотворчестве чрезвычайно многообразны. Анализ деятель-
ности правотворческих органов и содержание принимаемых
ими законодательных актов позволяет выделить следующие из
этих особенностей.
Принятие законов, не соответствующих объективным по-
требностям общественного развития, — это наиболее серьезное
и опасное проявление политической конъюнктуры в праве.
Проявление данной особенности в правотворчестве в условиях
идеологического и политического плюрализма затруднено. В то-
талитарной общественной системе государство, не имеющее по-
читических оппонентов, может принимать законы исходя не из
интересов прогрессивного развития общества, а из необходи-
1 См.: Тихомиров ЮЛ Действие закона. — М., 1992. С. 47.
2 См.: Аргументы и факты. — 1996. — № 38.
Политическая конъюнктура и право
I
I
мости сохранения существующего Государственно-политичес-
кого режима.
Весьма опасным и более распространенным проявлением
политической конъюнктуры в правотворчестве является приня-
тие законодательных актов, противоречащих конституционным
принципам и нормам правового регулирования общественных отно-
шений. Одной из наиболее типичных причин указанной особен-
ности стали местнические интересы целого ряда субъектов
Российской Федерации. Общеизвестен факт, что почти все рес-
публики, входящие в состав России, приняли конституционные
акты, противоречащие Конституции Российской Федерации.
Политическая конъюнктура в правотворчестве проявляется
и в принятии в принципе нужных, но заведомо невыполнимых, а
значит, популистских законодательных актов. Очевидно, что
принятие таких нормативных документов чаще всего продикто-
вано стремлением отдельных политических сил обеспечить себе
политическую популярность, создать нужный политический
имидж.
Одним из способов законодательного обеспечения конъ-
юнктурных политических целей стало принятие нормативно-
правовых актов, содержание которых предоставляет большое по-
ле для усмотрения, а значит, и произвольного толкования и
применения заинтересованными группами. Многие законы яв-
ляются рамочными, общими, непрямого действия, поэтому они
требуют издания различных подзаконных актов, детализирую-
щих инструкций, приказов, разъяснений.
В целях обеспечения «коридора» для политико-конъюнк-
турных усмотрений используются также туманные формулиров-
ки законов, открывающие широкие возможности для субъектив-
ного их толкования. Известно, что еще Наполеон приказывал
своим чиновникам «писать коротко и неясно», а император Ни-
колай I требовал писать законы так, чтобы «у народа возникала
необходимость обращаться за их толкованием к властям»1.
1 Сивкова В. Почему чиновники говорят непонятно // Аргументы и факты.
1998. - № 23.
Глава VII. Государство, право, политика
Следующая особенность проявления политической конъ-
юнктуры в правотворчестве состоит в непринятии или искус-
ственном затягивании принятия законодательных актов, акту-
альных для правового регулирования общественных отношений.
Так, общеизвестно, что принятию закона о борьбе с коррупцией
противодействовали именно те, кто мог бы стать первым объек-
том его применения.
Одним из широко используемых каналов для принятия по-
литико-конъюнктурных нормативно-правовых решений явля-
ется ведомственное правотворчество. Каждый год в России изда-
ется более миллиона нормативно-правовых документов1. За год
только прокуратура России вносит около 70 тыс. протестов на
незаконные правовые акты. Использованию ведомственного
правотворчества в политико-конъюнктурных целях способству-
ют, как уже отмечалось, декларативность ряда законов, их не-
полнота, отсылочный характер, а также сложившееся у многих
со времен административно-командной системы представление
о законе как об акте общего характера, действующего лишь пос-
ле его разъяснения, детализации, конкретизации в ведомствен-
ных нормативно-правовых актах. А разъяснение, детализация —
это хорошая возможность сделать закон выгодным определен-
ным силам.
Таким образом, проанализированные особенности прояв-
ления политической конъюнктуры в правотворчестве можно
разделить на три основные группы.
Первая группа связана с принятием законов, не соответ-
ствующих объективным потребностям общественного развития;
противоречат конституционным принципам и нормам правово-
го регулирования; носят не праворегулирующий, а политичес-
кий характер; являются заведомо нереализуемыми; предостав-
ляют большое поле для чиновничьего усмотрения и произвола.
Вторая группа состоит в непринятии или искусственном
затягивании принятия законодательных актов, актуальных для
регулирования общественных отношений.
1 См.- Римская К Периодическая таблица... законов // Российская газета. —
1997. - 14 февр.
Политическая конъюнктура и право 153
И наконец, третья группа состоит в принятии подзакон-
ных актов, носящих ярко выраженный корпоративный, ведом-
ственный характер1.
Рассматривая проблему политической конъюнктуры в пра-
ве, нельзя не подчеркнуть один важный момент, заключающий-
ся в усилении финансового влияния на законодательный и
правоприменительный процесс, который становится все более
доминирующим в политико-правовой (и не только) жизни сов-
ременных государств. Политические партии, нуждаясь в под-
держке, охотно идут на сотрудничество с представителями круп-
ного бизнеса. Более того, многие политические партии созданы
и существуют за счет крупного бизнеса. Деньги явно или скрыто
«работают» в политике, культуре, идеологии, вторгаются в нрав-
ственную и духовную жизнь.
Конечно, коммерциализация политической жизни — явле-
ние в истории не новое. Продажа государственных должностей
(непотизм) известна уже из древнеримской истории, взяточни-
чество чиновников было широко распространено во все времена
на Востоке и Западе, политический подкуп сословий и классов,
коррупция в среде бюрократии сопровождают практически всю
историю человечества. Словом, деньги постоянно искушали
власть, особенно власть государственную.
Этим пользуются крупные экономические организации, от-
воевывающие у государства одну позицию за другой. Глубоко
проникая в систему государственного управления, корпорации
овладевают средствами социального контроля над институтами
власти; через подкуп партий, депутатов, лоббистскую деятель-
ность и расширение прямого представительства в выборных ор-
ганах усиливают свое влияние на парламенты. Практически во
всех странах мира растет объем «капиталовложений в полити-
ку», которые в отличие от других инвестиций дают высокую
прибыль. Деньги давно уже стали «материнским молоком поли-
тики».
Многие вопросы, определяющие судьбу общества, эконо-
мическое развитие и социальную безопасность, предрешаются
' Об этом подробнее см.: Верещагина А Д Указ соч.
Глава VII. Государство, право, политика
закулисно, где-то в элитарных клубах, а не там, где их следует
обсуждать и решать в соответствии с законом. Парламенты и
правительства уже не в силах противостоять давлению лоббис-
тов, которые представляют интересы мощных внегосударствен-
ных организаций'.
«Лобби», «лоббизм» — термины англоязычного происхож-
дения. Это система контор и агентств крупных монополий при
законодательных органах США, оказывающих в интересах этих
монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и
государственных чиновников в пользу того или иного реше-
ния при принятии законов, размещении правительственных за-
казов и т.п.2
В США действует закон о регулировании лоббизма, соглас-
но которому организация (или лицо), оказывающая давление на
Конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов у секретаря
Сената и у клерка Палаты представителей. При этом лоббисты
должны сообщить область своих интересов в законодательной
сфере. Закон не ограничивает размер финансовых средств, кото-
рые можно использовать на лоббистскую деятельность. В ФРГ
нет закона о лоббизме, но есть достаточно детальное положение,
регулирующее взаимоотношения лоббистов и депутатов. В
Канаде действует закон о регистрации лоббистов (он принят
сравнительно недавно — в 1988 г.), в котором акцент сделан на
системе регистрации лоббистов. При этом указывается, что ре-
гистрация не должна препятствовать свободному и открытому
доступу к правительству. Для регистрации лоббистов предусмат-
ривается должность специального регистратора при федераль-
ной службе регистрации актов гражданского состояния Канады,
который по результатам своей работы готовит доклад о лоббис-
тах и направляет его в каждую палату парламента.
В последнее время лоббизму стали уделять все возрастаю-
щее внимание и в Российской Федерации. Об этом свидетель-
ствуют публикации в средствах массовой информации, в обще-
1 См.: Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы. — М, 1999. С. 326—
327.
2 См.: Словарь иностранных слов. — М., 1984.
Политическая конъюнктура и право 155
ственно-политической и научной периодике. Проведено не-
сколько крупных мероприятий, среди которых можно выделить
международную конференцию «Лоббизм как средство влияния
на политику», прошедшую в мае 1993 г. в Москве. К важным
событиям, связанным с лоббизмом, можно отнести и парламент-
ские слушания, организованные в Государственной Думе по
проекту федерального закона «О регулировании лоббистской
деятельности в федеральных органах власти», которые прошли
7 марта 1995 г. и 17 декабря 1996 г. Вывод, к которому пришли в
результате обсуждения, заключается в том, что лоббистскую де-
ятельность необходимо регулировать. Эта область политической
жизни должна быть максимально открытой'.
Лоббирование в парламенте России имеет свои особеннос-
ти, которые связаны с тем, что парламент занимается законода-
тельной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в
виде «проталкивания» определенного законопроекта или от-
дельных поправок к нему. Кроме того, возможны разнообраз-
ные запросы и письма депутатов Государственной Думы и чле-
нов Совета Федерации в различные федеральные органы
государственной власти.
У лоббиста имеется фактическая возможность участвовать в
лоббировании законопроекта или его отдельных положений на
любой стадии законодательного процесса.
Лоббирование законодательного предложения или зако-
нопроекта в парламенте, как правило, начинается с поиска сто-
ронников (единомышленников) среди депутатов. После того
как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят
предложенный законопроект в порядке законодательной ини-
циативы в Государственную Думу. Истинными разработчиками
в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те, кто за ними стоит,
поэтому часто бывает неизвестно, кто же настоящий заказчик.
В нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно
большие возможности влиять на законодательный процесс.
I
' См.: Любимов А.П. Лоббизм в законодательном процессе РФ / Подготовка и
принятие законов в правовом государстве. — М., 1998. С. 343.
Глава VII. Государство, право, политика
О разлагающем право лоббизме правильно сказал Г.В. Маль-
цев: «Что касается права, — то, видимо, лоббизму суждено ска-
зать последнее слово при развенчании знаменитого мифа — ми-
фа о законе как выражении общей воли граждан»'.
Популярное:
