А.В. Кузьмин, С.Л. Мерзляков, В.А. Усков

Стр 1 из 14Следующая ⇒

А.В. Кузьмин, С.Л. Мерзляков, В.А. Усков

История государственного управления в России

Учебное пособие

Саратов

Печатается по решению

редакционно-издательского совета ПАГС

УДК 005.521: 32(075)

ББК 66.06

Ф 76

Кузьмин А.В., Мерзляков С.Л., Усков В.А.

История государственного управления в России: учеб. пособие. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2010. – с.???

ISBN

Данное учебное пособие охватывает весь период становления и развития российской государственности, с древнейших времен до наших дней и включает в себя все темы, предусмотренные программой курса «История государственного управления в России».

В пособии излагаются теоретические подходы к анализу развития государственно-правовых институтов в России на всем протяжении ее государственной истории, определяются значение и роль государства в практической деятельности, направленной на сохранение общественной стабильности, раскрываются особенности и специфика государственно-правового развития и государственного строительства от древности до наших дней.

Для студентов, обучающихся по специальностям «Политология» и «Государственное и муниципальное управление» для самостоятельной работы и подготовки к семинарским занятиям, а также специалистов, занимающихся проблемами развития государственно-правовых институтов и историей государственного управления в России.

Рекомендует к печати

кафедра истории и этноконфессиональных отношений ПАГС

Введение

Огромные территориальные размеры нашей страны, ее широчайшее национально-культурное многообразие, экономическая многоукладность предопределили свой ни на что не похожий путь становления государственности. Тысяча лет, безусловно, оставила за собой богатое наследие управленческого опыта, который даже сейчас в совершенно иных специфичных условиях развития имеет совершенно ощутимую ценность.

Особое внимание в пособии уделяется важной роли государства в жизни страны и общества, которое во все времена активно влияло на основные аспекты социального прогресса. Последовательно показаны особенности и этапы становления российской государственности, процессы модернизации общества с учетом конкретно-исторических условий. Кроме того, в пособии подчеркивается крайняя противоречивость в отношениях между властью и населением, зачастую приводившая к появлению кризисных тенденций в процессе государственного строительства и на уровне местного самоуправления. Вниманию читателя представлены государственные учреждения, их внутренняя организация, направления деятельности, юридическая регламентация, а также их значение и место в государственном аппарате.

Специфика формирования российского государства, его аппарата, а так же и самого общества, позволяет выделить ряд основных принципов, предопределявших направление и содержание процессов формирования государства, государственной службы и государственного управления:

Вождизм - политика и идеология, утверждавшая, что первое лицо есть непререкаемый авторитет, ему свойственна харизма, он воспринимается как спаситель и избавитель от всех бед и знает единственно верный путь и необходимую цену, которую общество должно заплатить, чтобы пройти по этому пути к своему благоденствию.

Милитаризм в российском государственном и общественном сознании - универсальная идеология и практика достижения текущих и перспективных целей во внутренней и, особенно, во внешней политике. Мощь государства измеряется количеством войск, вооружения, одержанных побед и понесенных в борьбе за них потерь.

Коллективизм - идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях. У материально-хозяйственных истоков древнего русского государства стояла родовая, позже соседская община. В трансформированном виде она свойственна всей истории российского общества и государства.

Авральный тип ведения государственных дел и хозяйственной жизни - идеология и практика существования российского общества и государства в конкретных географических, климатических, материально-технических и политических условиях, для которых свойственно «работать от рассвета до заката» и «до седьмого пота». Особенно рельефно это видно в XV-XXI вв., когда Россия, как страна «второго эшелона развития», по догоняющей траектории пыталась «преодолеть то расстояние», которое отделяло ее от передовых стран.

Аскетизм - характерный принцип организации госуправления и хозяйственной жизни в России, когда для обеспечения мощи государства и блестящего столичного фасада приносилось в жертву не только благосостояние подданных, но и их жизни.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что эти принципы не исчерпывают всех тех основ, которые оказали формирующее воздействие на процесс возникновения, складывания и развития российского государства.

Данное пособие составлено в надежде, что оно сможет помочь студентам лучше постичь изучаемую дисциплину, разобраться в современных терминах и понятиях, понять причины и закономерности изменений в системе государственного управления нашей страны. Важно так же попытаться уяснить логику реформаторов, осознать значение результатов их деятельности для развития институтов государственного управления, общества в целом. Изложенные в пособии исторические факты и явления должны быть проанализированы для формирования верного понимания основных событий и тенденций развития государственного управления, т.к. они свидетельствуют о сложном пути России, демонстрируя значение преобразований органов власти и управления в развитии нашей страны.

В учебном пособии материал систематизирован в соответствии с программой курса «История государственного управления в России». Помещенный в конце список источников и литературы предназначен для более глубокого изучения учебного материала.

Абсолютизм окончательно оформился в правление Петра I. Абсолютизм - форма феодального государства, при которой монарху принадлежала неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени централизации. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии, развитых бюрократического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного налогообложения, единых для всей территории законодательства и экономической политики.

Во главе государственной системы России XVII в. стоял царь. К его компетенции принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла (провиденциализм).

Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел - его личной канцелярии, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича, был контроль за деятельностью приказов.

Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля - Счетного приказа.

Необходимость для царской власти опираться на Боярскую думу в XVII в. свидетельствовала о незавершенном оформлении абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В то же время без соизволения царя дума не могла принимать постановления. Думные чины приносили присягу: «… самовольством, без государева ведома никаких дел не делати».

При Иване Грозном сложилась схема служения - царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его.

XVII в. - время расцвета и заката деятельности Земских соборов.

В период Смуты конца XVI - начала XVII вв. на русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизбранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах).

При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности царя: «по изволению Божию...», то есть легитимность самодержца.

Со времен Ивана IV правительство пыталось ограничивать местничество, так как оно нарушало интересы государственной службы. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять почётное место в системе объединенного Русского государства. Суть местничества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось, прежде всего, их происхождение, а не личные заслуги.

Все приказы, вышедшие в XVII в., можно разделить на три большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредотачивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.

Дьяки.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной её воцарением. А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Ф.М. Апраксин посоветовали императрице учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский - муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Совет посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Ему подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

7 мая 1727 г. на престол, по завещанию Екатерины I, был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I. Высокопоставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. А.Д. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его, однако, в результате интриг в скором времени от власти был отстранен и сослан в Сибирь.

Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгоруковы. Они и Д.М. Голицын были руководителями Совета, состав которого изменился. Царь мог не считаться с Советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.

После смерти Петра II вопрос о преемнике престола решал тот же Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне - дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве, и не имевшей поддержки в России. Тайно Д.М. Голицын с В.Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» - условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Однако, прибыв в Россию, Анна Иоанновна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна Иоановна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров - канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, созданный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Фаворит Анны Иоанновны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве. Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц.

В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии, что и случилось после кончины Анны Иоанновны.

Опираясь на гвардию, при поддержке П.И. Шувалова, М.И. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «петровское детище» - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Таким образом, восстанавливалась и петровская личная императорская канцелярия - Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40-60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие.

В глазах современников Елизавета Петровна представала как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию национальной литературы, журналистики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. 25 января 1755 г. ею был открыт Московский Университет.

В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной и, соответственно, о тех целях, которые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.

Поскольку идейную основу этой программы, а, следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил название «просвещенного абсолютизма».

Концепцию «просвещённого абсолютизма» ввёл в управленческий оборот Фридрих II Великий - король прусский. Она осуществлялась по схеме «сверху - вниз» и состояла в упразднении изживших себя институтов управления и архаичных правил. Одним из признаков этой политики было дозированное предоставление свободы тем слоям общества, которые были к ней готовы.

Собственные «правила управления», которыми Екатерина II стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заключались в следующем:

- Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.

- Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать общество и заставить его соблюдать законы.

- Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

- Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

- Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.

Каждый гражданин должен быть воспитан «в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни». Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ.

Первым шагом Екатерины II на пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.

Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны 1768-1774 гг. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел».

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II. Сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем - масштабное восстание под предводительством Е.И. Пугачева в 1773-1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и, прежде всего, в системе управления государством.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2-3 губернии, которые образовывали наместничество. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200-700 дворов, а части - на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим - в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т. п.

К концу 1780-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

В этот период был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т. д.

В 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

Одновременно с Жалованной Грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов - сословных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» - русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

Император Павел I в первый год своего правления отменил указ Петра I «О престолонаследии» и восстановил прежний порядок престолонаследия по нисходящей линии от отца к старшему сыну.

При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфакур-, Коммерц коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные органы управления по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее сломал Павел I всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г. Были ликвидированы должности наместников, городские думы, изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления). Были закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление слили с органами полиции.

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Уездный суд из сословного дворянского превратился в общесословный суд для сельского населения уезда.

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Целью императора было превратить дворян в рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, поголовно служилое, а потому преданное своему государю.

Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу 1 не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для него стала ночь с 11 на 12 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его старший сын Александр.

В первой четверти XIX в.

Политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены характером и полученным воспитанием Александра 1. В детстве по воле бабки, императрицы Екатерины II, цесаревич был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего детства жить на два дома - изысканно-европейский бабушкин и солдатский отцовский - привела к тому, что в Александре развилась двуличность и подозрительность. Но он был умен, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным государем Европы своего времени. Ранее усиленно тиражировалась оценка личности Александра I, которую дал ему император Франции Наполеон I по результатам их встреч в 1807 и 1810 гг. Ее следует воспринимать критически, так как она формировалась в условиях борьбы двух империй за европейско-мировое господство, а это предопределяло ее субъективность.

Учителем и воспитателем Александра I был Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей французской буржуазной революции, стремящийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Эти идеи пустили глубокие корни в уме и сердце будущего императора.

Еще будучи цесаревичем, Александр Павлович вместе с ближайшим окружением приступил к поискам путей будущего преобразования системы государственного управления Российской империи. Поиски велись в обстановке, когда столкнулись традиционалистская и модернистская концепции отношения к судьбе управления.

Сторонники традиционализма (Н.М. Карамзин, А.А. Аракчеев) исходили из самобытности российского государственного устройства. Они стремились сохранить средневековые устои, составлявшие фундаментальную основу самодержавного управления - абсолютизм, крепостничество, сословность. Поэтому допускали отдельные, лишь административные изменения как вынужденные, стараясь максимально сохранить незыблемость строя и коренных основ государственной жизни.

Сторонники модернизации России (М.М. Сперанский) предлагали либерализацию власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, допущение многосословности в управлении.

Позже разрабатывались и более радикальные новации (программные документы Северного и Южного общества декабристов), вплоть до замены самодержавной государственности республиканской, а империи - федерацией с парламентскими субъектами. На позиции модернизаторов сказывалось влияние нового мирового опыта, масонских лож, сетью которых были охвачены широкие круги дворянства, высокопоставленная и служилая бюрократия. Членом одной из таких лож был и сам император.

Граф С.Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, противопоставляя государственный строй Российской империи английскому, писал, что страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления и без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции». Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его либеральные взгляды - П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский. Все они входили в кружок «старых друзей» при императоре, а в 1801-1804 гг. - в «Негласный комитет».

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе «Негласного комитета» занимали вопросы сословного устройства российского общества, в частности, вопрос о крепостном праве.

Государственный совет - высший законосовещательный орган начал свою работу в январе 1810 г. Его работу возглавлял император. В состав этого института власти входили назначаемые императором члены монаршей фамилии, высшие представители бюрократии и родовитого дворянства. Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавляемые директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений со структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Первый статс-секретарем был М.М. Сперанский. Позже количество департаментов госсовета будет увеличиваться.

Собрания в департаментах, собрания их директоров, конференции начальников отделений комиссий выполняли основную предварительную работу, принимали решения большинством голосов, итоги докладывались общему собранию членов Госсовета, государственным или статс-секретарями, которые отвечали за делопроизводство.

Госсовет не стал единственным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной его императорского величества канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Госсовет выполнял роль совещательно-координационного механизма в имперском законодательстве, помогал рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления.

Крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н.Н. Новосильцева и А.Е. Чарторыйского. Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел: финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть - в министерство финансов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра - заместителя министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти. Первые министерства несли в себе некоторый элемент романтизма и непрофессионализма, что выражалось в личностях первых министров юстиции Г.Р. Державина и И.И. Дмитриева - поэтов, не имевших юридического образования и достаточной служебной практики.

Министерства делились на департаменты во главе с директором, департаменты - на отделения во главе с начальником, отделения - на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений - в Сенате, все остальные чиновники - в департаментах).

Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту «Об учреждении министерств» должен был заботиться о «благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др.

По замыслу, составителей плана преобразований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управления, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть.

Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган директоров департаментов министерств.

Судебная власть должна была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. Высшую судебную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения - правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М.М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские апелляционные суды двух-трех губерний и судебное учреждение Сената.

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒