Политические реформы и укрепление «вертикали власти»

⇐ ПредыдущаяСтр 14 из 14

Конец 1990-х гг. показал, что полицентрическая ельцинская политическая система оказалась неспособной справиться с проблемами страны. Главными политическими игроками в полицентрической системе выступали президент, региональные лидеры, Государственная Дума, олигархи, СМИ, КПРФ. Отношения между ними определял негласный договор по формуле: «политическая лояльность в обмен на широкую автономию». Расширение демократической системы в регионы сопровождалось разрушением «вертикали власти» и ослаблением основ государственного единства. Сохраняя название «федеративного», российское государство фактически начало превращаться в «конфедерацию», в конгломерат региональных политических режимов.

Перед В.В. Путиным встала альтернатива: либо оставить все как есть, и приспособиться к сложившейся политической системе, либо кардинально изменить ее. Президент выбрал второй путь, и началась перестройка аппарата власти, цель которой - создание в перспективе сугубо функциональной структуры управления, которая будет построена таким образом, чтобы не зависеть от изменений в расстановке политических сил и политических катаклизмов.

На протяжении всего своего периода правления В.В. Путин выстраивал моноцентрическую политическую модель. Переход к такой модели осуществлялся постепенно. Президент начал с наведения порядка в законодательстве, с исправления ошибки Б.Н. Ельцина, который уступил требованиям национальных республик о расширении суверенитета, сделав непродуманное заявление: «Берите суверенитета столько, сколько сможете! ». В результате пришлось столкнуться с тем, что некоторые республики в свои Конституции включили статьи, которые находились в прямом противоречии с Конституцией РФ. Проявления верховенства региональных законов над федеральными имели место в 8 республиках - Ингушетии, Якутии, Адыгее, Башкирии, Татарстане, Северной Осетии, Коми, Калмыкии, а также в Ставропольском крае, Свердловской области и т.д.

Для того чтобы исправить положение и привести в соответствие законодательную базу регионов с федеральными законами, использовался инструмент Конституционного Суда. В июне 2000 г. Конституционный Суд признал многие республиканские конституции документами, не соответствующими Основному закону РФ.

Следующим объектом внимания президента стала верховная палата Федерального Собрания - Совет Федерации. Согласно закону 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» в состав верховной палаты входили председатель законодательного органа власти и руководитель исполнительной власти субъекта РФ. Для Б.Н. Ельцина и правительства РФ это была благоприятная возможность сотрудничества с руководителями субъектов РФ в рамках Совета Федерации и использования верхней палаты парламента как тормоза, если не будет достигнуто взаимопонимания с Государственной Думой. Однако такой принцип формирования Совета Федерации вызывал и массу проблем.

Во-первых, все члены палаты работали на непостоянной, т.е. неосвобожденной основе. В этом отношении порядок их работы явно не соответствовал Конституции РФ. С самого начала было ясно, что члены Совета Федерации не могут долгое время оставаться в Москве, поскольку их ждут должности в субъектах. Заседания в Совете Федерации проводились раз в три недели и продолжались 2-3 дня. В такой ситуации члены СФ не могли эффективно выполнять свои полномочия в палате, у них не было достаточно времени для обсуждения законов, поступивших из Государственной Думы.

Во-вторых, верхняя палата парламента в 1994-1999 гг. оказалась по существу вне сферы президентского влияния. Ибо прохождение через парламент правительственных законопроектов зависело во многом от «региональных баронов» из Совета Федерации, а они далеко не всегда одобряли нужные законы, не поддерживали действия президента.

В.В. Путин внес в Государственную Думу проект закона «О формировании Совета Федерации». После не очень легкой дискуссии парламент принял этот закон, и 5 августа 2000 г. президент его подписал.

Российские СМИ справедливо отмечали, что данный законопроект был направлен на то, чтобы удалить губернаторов из Москвы, лишить их возможности тормозить принятие новых законов. В Совете Федерации остались представители губернаторов, но политический «вес» этих назначенных чиновников не идет ни в какое сравнение с «весом» губернаторов. К тому же эти представители губернаторов должны работать в верхней палате парламента на постоянной основе в течение всех четырех лет, что, несомненно, расширило возможности Кремля по конструктивному сотрудничеству с этими представителями.

Последствия реформирования Совета Федерации не заставили себя ждать. В Федеральном Собрании впервые за все постсоветское время удалось обеспечить в обеих палатах конструктивно работающее пропрезидентское большинство, способное проводить реформистские законы. Именно благодаря этому появились в России право собственности на землю, едва ли не самая либеральная в мире налоговая система с плоской 13-процентной шкалой подоходного налогообложения, начала создаваться нормальная социальная инфраструктура.

Еще одним шагом по формированию моноцентрической политической системы и укреплению государственности стала программа создания федеральных округов. Время показало, что управлять из Кремля страной, насчитывающей 89 субъектов Федерации, размеры которой составляют 17 075 тыс. км², весьма трудно. Всенародно избранные губернаторы в ряде случаев превращались в феодалов, для которых Центр - не указ. Самоуправство губернаторов иногда приводило к колоссальным экономическим потерям. Например, губернатор Краснодарского края под предлогом «продовольственной безопасности» запретил вывозить хлеб из своего края. В результате огромное количество хлеба сгнило, а крестьяне так и не получили денег. То же самое произошло в Амурской области, только там к вывозу была запрещена соя. Своеволие губернаторов подрывало принцип федерализма, грозило децентрализацией государства. В связи с этим возникла идея поделить страну на несколько крупных округов. В июле 2000 г. по указу президента РФ создали семь новых административных единиц - Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный округа.

Появление округов изменило структуру власти. За полномочным представителем президента в каждом округе закреплялся статус вице-премьера, а за его заместителем - положение федерального министра. Таким образом, в округах появились возможности межведомственной координации. Полпред президента в силу особенностей своего статуса (отсутствие каких-либо обязательств перед местной элитой, подотчетность только президенту РФ) имеет широкие возможности влиять на качественный состав госаппарата, обеспечить эффективную борьбу с сепаратизмом и коррупцией. Конечно, сам полпред с небольшим аппаратом (25-35 чел.) вряд ли сможет контролировать округ, включающий 10-14 областей без помощи назначенных в округах глав управлений всех федеральных министерств (финансов, по налогам и сборам, внутренних дел и т. д.) и Генеральной прокуратуры РФ. Задача полпреда президента состоит в том, чтобы координировать их деятельность для решения общегосударственных проблем, наладить строгий контроль за финансовыми потоками бюджетных средств и способствовать максимально эффективному использованию экономического потенциала округа.

Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежала именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Они выявили более 3, 5 тыс. нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, которые не соответствовали Конституции России и федеральным законам.

Последний этап федеративной реформы - переход от прямых выборов губернаторов к их избранию законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению президента. Причины этого решения состояли в том, что:

- Значительную часть сформированного в результате выборов губернаторского корпуса отличали некомпетентность и несостоятельность. Попадались такие лидеры регионов, которые неделями не появлялись на рабочем месте из-за пристрастия к спиртному или были напрямую связаны с криминальными кланами;

- Выборы, как правило, резко осложняют ситуацию в регионах со сложным национальным составом, обостряют и без того острые межэтнические конфликты. Кандидаты нередко представляют отдельные этнические группы, и победа одного из них воспринимается как поражение всех остальных этносов. Кроме того, по истечении в ближайшее время сроков полномочий тех северокавказских лидеров, на которых держится стабильность в регионе (Кокоев, Дзасохов, Магомедов), была велика опасность избрания на их место крайних националистов с возможной последующей кровью;

- Ни одного реформистски или либерально настроенного губернатора с 1996 г. не было избрано. В.В. Путин был более реформаторски настроен, чем 95 % губернаторов и 90 % населения;

- Слишком многие главы субъектов Федерации напрямую представляли интересы отдельных финансовых групп. Среди таких губернаторов единицы (А. Хлопонин в Красноярске) инвестировали в свои регионы, зато многие, наоборот, перераспределяли ресурсы от населения регионов в пользу соответствующих компаний;

- В ряде мест всю экономику подминали (или пытались подмять) семейные кланы первых лиц;

- Недостаточно высокое качество губернаторского корпуса заставило центр формировать параллельную систему исполнительной власти. Этот аспект проблемы имеет прямое отношение к борьбе с терроризмом. Предложенные президентом и одобренные законодательным собранием главы регионов получат в руки рычаги управления правоохранительной системой;

- Неубедительный мировой опыт. Существуют три федерации, где губернаторов избирает население – Это США, Мексика и Бразилия. Но только в Соединенных Штатах это имеет положительную сторону.

Среди первых назначенных глав регионов был губернатор Саратовской области П.Л. Ипатов.

Анализируя действия В.В. Путина, можно прийти к выводу, что систематическое проявление политической воли из единого и сильного центра было налицо. Но политика В.В. Путина и создаваемая им политическая система были основаны на согласованиях и компромиссах. Подготовка и реализация решений осуществлялись в рамках конституционного поля при сохранении институционального и политического плюрализма.

О необходимости реформирования госаппарата президент В.В. Путин заговорил еще в апреле 2001 г. Спустя год он поручил премьер-министру М.М. Касьянову разработать конкретные предложения, чтобы сделать госаппарат «эффективным, компактным и работоспособным».

Из Конституции выпал уровень местной власти, и встал вопрос о необходимости внедрить местное самоуправление в привычку общества.

Очень важной в ходе модернизации политической системы стала и судебная реформа. Ее смысл в повышении роли третьей НВ власти, в укреплении ее независимости и авторитета. Осуществление судебной реформы - сложный процесс, связанный как с проблемой судейских кадров, так и с затратой огромных средств (на увеличение численности судейских работников, повышение зарплаты судей, на оплату тысяч присяжных, модернизацию технологии судопроизводства, на улучшение материальной базы суда и т.д.). В июле 2002 г. вступил в силу новый Уголовно-процессуальный кодекс (УПК), который учел ряд рекомендаций Совета Европы: появились новые виды наказаний, не связанные с лишением свободы, снижены сроки наказания за многие преступления, открылись возможности применения штрафных санкций, в том числе за преступления в сфере экономики.

К концу 2000 г. сотрудничество и взаимопонимание между президентом РФ и Госдумой существенно окрепли, что положительно сказалось на прохождении в парламенте ряда законопроектов, инициированных президентом: они были приняты в результате того, что их поддержали две влиятельные фракции - «Единство» и «Отечество». Между этими фракциями установились регулярные консультации и контакты, а в начале 2002 г. произошло слияние двух структур в единое целое и образована самостоятельная партия - «Единая Россия».

Весной 2001 г. проблема партстроительства стала актуальной и для партий, которые занимают правый фланг в политической жизни страны. В апреле-мае 2001 г. прошли съезды по самороспуску небольших партий либеральной ориентации - «Демократический выбор России», «Новая сила» и др. Работа по подготовке создания единой партии правых длилась около года и завершилась в начале 2002 г. В этом же году общественно-политическое движение «Яблоко» было преобразовано в партию «Яблоко».

Победа В.В. Путина на президентских выборах 2000 г. заставила КПРФ изменить свою тактику: она сочла необходимым отказаться от открытой враждебности, наиболее ярко проявившейся весной 1999 г. в обвинении президента РФ Б.Н. Ельцина в государственной измене и попытке реализовать импичмент.

Новая тактика КПРФ проявилась в двух установках: во-первых, в документах партии, в публичных выступлениях Г. Зюганова и других лидеров на длительный срок исчезли нападки на президента РФ, во-вторых, фракция КПРФ в Госдуме заняла лояльную позицию, выразила готовность конструктивно сотрудничать с пропрезидентской фракцией «Единство» в работе Государственной Думы. Это привело к тому, что эти две фракции поделили между собой почти 90 % постов руководителей 28-ми комитетов нижней палаты. Однако уже в начале 2001 г. отчетливо проявился курс КПРФ на конфронтацию с Кремлем, который получил выражение в форме массовых демонстраций 1 и 9 мая 2001 г. Переход левых партий к активным действиям против власти привел в апреле 2002 г. к кадровым перестановкам в Госдуме, в результате которых за КПРФ предлагалось оставить два комитета - по культуре и делам религий. Тогда Г.А. Зюганов заявил, что «левые» не будут бойкотировать работу Думы, но перейдут в жесткую оппозицию нынешней власти и создадут теневое правительство.

В марте 2004 г. на очередных президентских выборах В.В. Путин вновь одержал убедительную победу (он набрал 71, 2 % голосов). Переизбрание его на второй срок, причем с увеличением почти на 20 % числа его сторонников, свидетельствовало о том, что общество доверяло курсу реформ, сторонником и проводником которых он являлся.

Уже во время первого президентского срока В.В. Путина положение в стране улучшилось, стабилизировалась как политическая, так и экономическая ситуация, жизнь стала более прогнозируемой. Этот факт признают как российские, так и зарубежные аналитики. Они отмечают, к примеру, высокие темпы экономического роста, снижение инфляции, пусть недостаточное, но все же увеличение реальных доходов населения и т.п. Темпы роста экономики: в 2003 г. составили - 7, 3 %, а к середине 2004 г. – 8 %. За три года валовой внутренний продукт страны вырос на 20 %. Инвестиции в основной капитал - более чем на 30 %. Физический объем экспорта товаров увеличился на четверть, в том числе экспорта машин, оборудования, транспортных средств - более чем на 70 %. Кредитный рейтинг страны стал самым высоким за всю историю новой России. Ряд российских компаний вошел в число крупнейших европейских и мировых. Реальные доходы населения увеличились в полтора раза. Средний размер пенсий, который в 2000 г. составлял 70 % от прожиточного минимума пенсионера, в 2002 г. уже с ним сравнялся. Конечное потребление на душу населения увеличилось за три года почти на треть, и в 2002 г. величина этого показателя оказалась рекордной за всю отечественную историю. Возросший экономический потенциал страны позволил улучшить жизнь десятков миллионов людей. Благодаря именно экономическому росту за эти годы почти четыре миллиона человек покинули ряды безработных.

С начала 2004 г. с В.В. Путиным работало уже новое правительство под руководством Михаила Ефимовича Фрадкова, ставшее преемником своих предшественников. Политическая стабильность и определенные экономические возможности способствовали реализации этой новой командой программы реформ.

Были подготовлены законодательные проекты о поддержке малого и среднего бизнеса. Цель многих проектов - создать условия, при которых граждане России смогут зарабатывать деньги и с выгодой для себя вкладывать их в экономику своей собственной страны. В начале 2005 г. В.В. Путин дал правительству поручение разработать меры, которые позволили бы существенным образом упростить условия работы предприятий на старте. Президент объявил о целенаправленной поддержке отечественного бизнеса на зарубежных рынках. К марту 2005 г. правительством был подготовлен проект нового закона о защите конкуренции, который был призван реально бороться с диктатом монополистов и помочь открытию рынков, включая региональные, для многих тысяч новых российских предпринимателей.

В 2002 г. был принят Земельный кодекс, создавший благоприятные предпосылки для развития рыночных отношений в аграрной сфере. Были разработаны новый Лесной кодекс и Закон о недрах, которые способствуют созданию эффективной системы использования природных ресурсов.

Важной составной частью стратегической линии В.В. Путина стали меры по ограничению власти естественных монополий и политического влияния олигархов. Предполагается сохранение или даже усиление государственного контроля за некоторыми стратегическими отраслями, из которых для России важнейшим является топливно-энергетический комплекс.

Взаимодействие государства и бизнеса было в значительной степени осложнено делом нефтяной компании «ЮКОС», шире - отношениями между В.В Путиным и олигархами. Арест М. Ходорковского - главы «ЮКОСа» - вызвал ажиотаж среди представителей крупного бизнеса, которые благодаря «чудо»-приватизации смогли взять под свой контроль многие стратегически важные отрасли хозяйства (например, нефтедобывающую, электрическую, алюминиевую) и за счет реализации национальных богатств нажили себе огромные состояния и получают сверхприбыли, исчисляющиеся в миллиардах долларов.

М. Ходорковскому были предъявлены обвинения в уклонении от уплаты налогов, взяточничестве и мошенничестве. Конечно, дело «ЮКОСа» во многом является показательным, это своего рода «послание» президента олигархам, суть которого сводится к следующему: первое - платите налоги и проявляйте социальную ответственность, и второе - федеральная политика - дело Кремля. Б. Березовский, В. Гусинский, М. Ходорковский попали в опалу лишь потому, что предпринимали откровенные попытки дестабилизировать власть, при этом мало заботясь о соблюдении законов и пополнении государственной казны. Дело «ЮКОСа» должно было поставить точку в этом процессе.

Начала проводиться и целая серия социальных реформ, первой из которых стала военная реформа. Еще в 1997-1998 гг. проект военной реформы обсуждался в Министерстве обороны РФ, в Совете безопасности и в правительстве. Под влиянием разногласий между Советом безопасности и Минобороны о характере и сроках реформы, отсутствия реальных источников финансирования проведения самой реформы и недостатка политической воли у президента Б.Н. Ельцина окончательное решение о реорганизации Вооруженных Сил было отложено.

С приходом к власти В.В. Путина модернизация армии была объявлена задачей общенационального масштаба. Уже в августе 2000 г. на заседании Совета безопасности президент потребовал ускорить подготовку программы военной реформы, 9 ноября 2000 г. были определены ее сроки - с 2001 по 2005 г. Приняли решение о сокращении армии и флота на 365 тыс. чел. Все силовые структуры (2 млн. 360 тыс. военных и 960 тыс. гражданских служащих) к 2005 г. планировалось сократить на 20 %.

Сокращение штатов армии - только часть реформы, ее стратегическая цель - профессионализация Вооруженных Сил. Упор был сделан на компактные и мобильные спецподразделения и развитие сил сдерживания как абсолютного гаранта безопасности страны, имеющей все еще относительно слабые обычные Вооруженные Силы и вооружения. В составе Минобороны должны появиться высокомобильные части, находящиеся в постоянной готовности и имеющие в своем распоряжении самую современную боевую технику, транспорт, средства связи, приборы ночного видения и т. п. Срок службы сократили до одного года.

Сегодня уже реализуются программы развития вооружения и военной техники, специально разработанные на период 2001-2010 гг. Так, на боевое дежурство в п. Татищево Саратовской области заступил полк новых стратегических комплексов РС-12М (вариант 2 «Тополь-М»). На обновление армейских арсеналов, финансирование работы над новым оружием было выделено на 2009 г. – 1 трлн 439 млрд. руб., в 2010 г. – 1 трлн 509 млрд. руб., а в 2011 г. планируется - 1 трлн 615 млрд. руб.

Предполагается комплексное перевооружение частей, которых не коснутся организационные перетряски, новыми самолетами всех типов, вертолетами, автомобилями и бронетехникой, зенитно-ракетными комплексами, кораблями и подлодками.

Необходимо обратить внимание также на то, что ослабление военной мощи России привело ее к жесткой зависимости от глобальной политики США и НАТО, ослаблению влияния на страны третьего мира, утрате миротворческой роли в арабо-израильском конфликте, а также позиций на мировом рынке вооружений.

В целом отношения между Россией и западными странами развиваются в урегулировании международных кризисов, предотвращении распространения оружия массового поражения, борьбе с наркоманией, ликвидации последствий стихийных бедствий. Россия успешно сотрудничает с рядом международных и национальных организаций, таких, например, как Интерпол. На Западе Россию все чаще рассматривают как серьезного посредника между Востоком и Западом, между Америкой и Европой.

В.В. Путин осуществил программу широких контактов с более чем 40 руководителями зарубежных государств. Результатом переговоров явились соглашения о сотрудничестве и партнерстве по вопросам укрепления мира и международной безопасности, развития экономических и научно-технических связей.

2 марта 2008 г. был избран на пост президента Ф. Дмитирй Анатольевич Медведев. 7 мая он вступил в должность.

Биографическая справка

Дмитрий Анатольевич Медведев родился 14 сентября 1965 г. в Ленинграде в семье профессора. Окончил юридический факультет ЛГУ (1987), аспирантуру юрфака (тема диссертации: «Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия», 1990). За время учебы неоднократно выезжал на картошку в составе студенческой бригады, которой руководил преподаватель гражданского права Анатолий Собчак.

В 1990-1999 гг. работал преподавателем кафедры гражданского права Санкт-Петербургского госуниверситета, занимался частной юридической практикой. С 1990 г. - советник председателя Ленсовета Анатолия Собчака (поступил на работу по приглашению советника Собчака Владимира Путина).

С 1991 г. - эксперт комитета по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга, председателем которого был Владимир Путин. С марта 1994 г. - советник первого заместителя мэра Владимира Путина. Одновременно с ноября 1993 был директором по юридическим вопросам ЗАО «Илим Палп Энтерпрайз» (Санкт-Петербург). В 1998 избран членом совета директоров ОАО «Братский лесопромышленный комплекс» (как представитель ЗАО «Илим Палп Энтерпрайз»).

9 ноября 1999 назначен заместителем руководителя аппарата правительства Дмитрия Козака, 31 декабря 1999 - заместитель главы администрации президента Александра Волошина. С февраля по март 2000 г. возглавлял избирательный штаб Владимира Путина. 3 июня 2000 г. назначен первым заместителем главы администрации президента Александра Волошина.

С 30 июня 2000 - председатель совета директоров ОАО «Газпром». 29 июня 2001 занял пост зампреда совета директоров ОАО «Газпром». В июне 2002 вновь избран председателем совета директоров компании.

30 октября 2003 назначен руководителем администрации президента.

С апреля 2004 г. - постоянный член Совета безопасности РФ.

2 марта 2008 г. избран Президентом Российской Федерации.

11 февраля 2009 г. третий президент РФ на президиуме Госсовета предложил не отправлять за решетку граждан за малозначительные преступления и шире использовать высокотехнологические меры ограничения свободы. А 25 февраля на коллегии Генпрокуратуры потребовал сосредоточить усилия на борьбе с коррупцией и экстремизмом.

30 декабря 2009 г. Д.А. Медведев подписал закон о поправках в Конституцию, которые продлевают полномочия президента и Госдумы до шести и пяти лет.

В заключении подчеркнём, что современный нам период реформирования системы государственного управления в достаточной степени научно не осмыслен. В его оценках превалирует эмоциональность современников. Перспективы развития государственности в РФ чётко не просматриваются. С достаточной степенью убеждённости можно утверждать, что они зависят от общего уровня политической, юридической и исторической культуры высших управленцев России и российского общества.

Заключение

В заключении, авторы хотели бы отметить, что история государственного управления России чрезвычайно богата бурными политическими потрясениями, необыкновенно сложна, противоречива. Поэтому ее грамотное изучение требует совместных коллективных усилий юристов, историков, политологов, социологов, экономистов, философов и т.д.

Стремительное развитие государственно-правовых институтов управления в современной России выводит на первый план ставит задачу описания и анализа форм их осуществления и эволюции. В данном пособии авторы уделили внимание ключевым и наиболее значимым направлениям развития государственности в России на протяжении ее истории, попытавшись представить как теоретические, так и практические аспекты реформ и преобразований, проанализировав их теоретические основы, смысл и содержание.

Существующие глобальные управленческие проблемы слишком глубоки и уходят корнями в далекое прошлое. В настоящее время для решения проблем государственного управления нужны грамотные, подготовленные специалисты как среди предпринимателей, так и государственных служащих.

После бурного десятилетия реформ Россия входит в период политической стабильности в области государственного управления. Но чтобы нынешняя политическая стабильность в конечном итоге обернулась экономическим процветанием, необходимо приложить множество усилий. Главная их цель состоит в том, чтобы на основе анализа исторического опыта развития государственности в России организовать эффективную работу органов государственного управления России на всех уровнях с учетом проблем и недоработок прошлого. В XXI веке власть в России должна работать так, чтобы сделать в принципе невозможным отказ от установленных демократических свобод, а взятый нынешний экономический курс - бесповоротным.

Только детальное рассмотрение прошлого, системный поиск ответа на вопрос о причинах и специфике исторических преобразований российской государственности и управления поможет сформировать навыки, необходимые для практической деятельности любому специалисту в области государственной службы. А именно в этом и состояла главная цель авторов пособия.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 9 10 11 12 1314