Совершенствование организационных, правовых и методических основ прокурорского надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 12 из 17Следующая ⇒

Как было изложено в предшествующих главах и параграфах, органы прокуратуры обладают, с одной стороны, достаточным набором правовых средств для выявления и реагирования на коррупционные правонарушения в системе государственных и муниципальных органов, с другой стороны, ограничены в возможностях устранения выявленных нарушений законов, привлечения виновных к ответственности компетенцией, полномочиями и результативностью других правоприменительных органов.

Достижение главного стратегического результата в сфере противодействия, в том числе коррупции – максимальное снижение уровня коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления – возможно лишь посредством комплексной скоординированной деятельности государственных и муниципальных органов, органов отраслевого контроля и надзора, правоохранительных органов и органов прокуратуры. Последние, помимо надзора за исполнением законодательства в сфере профилактики коррупции, играют координирующую роль в борьбе с коррупцией.

Безусловно, речь идет об обеспечении режима законности с точки зрения правоохраны, за скобками остаются другие факторы, которые гораздо в большей степени влияют на коррупционную ситуацию, но не связаны напрямую с прокурорским надзором и правоохранительной деятельностью: социально-экономические, духовно-нравственные, психологические и проч.

Помимо координирующей органы прокуратуры в современных условиях все чаще играют инициирующую роль в вопросах пресечения и устранения непреступных форм коррупционных правонарушений, которые в основной своей массе, как было показано, выявляются именно средствами прокурорского надзора. В вопросах профилактики коррупции ни один контролирующий орган не обладает специальной компетенцией.

В этой связи органы прокуратуры единственный вневедомственный орган надзора, работающий на обеспечение законности в сфере профилактики коррупции и борьбы с коррупционными правонарушениями в органах власти так всеобъемлюще и масштабно. Достаточно сказать, что органами прокуратуры в 2011 году направлено в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов государственных и муниципальных органов 2 202 информации, на основе которой 850 служащих привлечено к дисциплинарной ответственности. То есть, даже не используя акты прокурорского реагирования, органы прокуратуры влияют на интенсивность работы внутриведомственных механизмов профилактики коррупции. Всего за коррупционные правонарушения по инициативе прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено в 2011 г. 54 307 лиц, в 2010 г. – 37 315, в 2009 г. – 35 716; в 2008 г. – 22 621, что отражает устойчивую тенденцию активизации надзора в сфере профилактики коррупции.

Вместе с тем отсутствует какая-либо корреляция профилактических мер с динамикой коррупционной преступности. Не ведется статистика, а значит существенно затруднен анализ, уровня криминальных коррупционных проявлений в государственных и муниципальных органах какого-либо региона, либо в вертикали какой-либо федеральной структуры, где проводились надзорные мероприятия. Теоретически, активные прокурорские проверки, регулярная целенаправленная работа кадровых подразделений, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению, могут создавать у коррупционера ощущение близости разоблачения, однако так ли это – исследованию, при нынешнем условно-достоверном качестве статистики и значительной латентности коррупционного поведения, практически не поддается. Тем не менее, это не мешает совершенствовать концептуальные подходы в организации прокурорского надзора и методике проведения проверочных мероприятий с тем, чтобы усилить эффект применения антикоррупционных средств в публичном управлении.

1. В первую очередь, следует констатировать, что надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в том числе в части ее профилактики, является на сегодняшний день сложившимся, оформленным организационно-правовым образом[228] приоритетом прокурорско-надзорной деятельности.

Как отмечает Т.А. Ашурбеков, который разработал и ввел в научный оборот понятие теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры, цели деятельности прокуратуры Российской Федерации настолько всеобъемлющи, что с неизбежностью предполагают ее (прокуратуры) избирательное действие по реализации своих функций и полномочий. По его утверждению, теория приоритетов лежит в основе организации и планирования, программирования работы в органах прокуратуры[229].

Под приоритетами организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации понимается «актуализирующиеся сферы правовых отношений, которые под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияют на общее состояние законности и правопорядка в стране, национальной безопасности, выполнение различных первоочередных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов»[230].

С точки зрения принципов теории приоритетов – надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции отвечает сформулированным требованиям приоритета.

В частности, рассматриваемый предмет надзора адекватен потребностям социального, государственного и экономического развития, поскольку, как было установлено ранее, коррупция препятствует на сегодняшний день эффективности государственного и муниципального управления, модернизации экономики, нивелирует конкуренцию, вышла на уровень угроз национальной безопасности России.

Безусловно, в вопросах противодействия коррупции, выстраивания стратегии, формулировки первоочередных мер в той или иной степени соблюдается принцип научной обоснованности. Феномен коррупции давно выделен учеными в качестве самостоятельного предмета научных исследований. Формы и методы противодействия коррупции, меры по ее профилактике, в том числе заимствованные из международных конвенций и успешного зарубежного опыта, имеют в своей основе глубокую научную проработку и практическую апробацию.

Предметный принцип организации прокурорской деятельности, который в некотором смысле, послужил прообразом теории приоритетов, позволил, с учетом активизации антикоррупционной составляющей во внутренней политике государства во второй половине 2000-х годов, оперативно выстроить в системе прокуратуры Российской Федерации структуру подразделений надзора за исполнением законов в сфере противодействия коррупции, наделив их достаточными полномочиями и компетенцией.

На основе выделения такого направления надзора в качестве приоритетного произошло некоторое перераспределение усилий в деятельности по надзору за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов, надзору за законностью оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью органов уголовной юрисдикции, координации деятельности правоохранительных органов, поддержанию государственного обвинения по уголовным делам. Из иной функциональной деятельности также был выделен антикоррупционный сегмент.

В результате органы прокуратуры оказались одним из значимых рычагов запуска новых антикоррупционных механизмов в системе государственных и муниципальных органов.

Благодаря усилиям прокуратуры, состояние законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике коррупции за прошедший с 2008 года трехлетний период значительно улучшилось.

Подобное утверждение основывается на результатах авторских исследований в среде прокурорских работников, государственных служащих, независимых экспертов, которые свидетельствуют как о повышении правовой грамотности должностных лиц поднадзорных органов, ответственных за профилактику коррупционных правонарушений, так и о превалировании умышленных, сознаваемых нарушений антикоррупционного законодательства со стороны самих служащих в противовес незначительному количеству нарушениям со стороны руководителей и должностных лиц кадровых служб государственных и муниципальных органов.

При этом речь идет о фактическом исполнении норм Федерального закона «О противодействии коррупции», касающихся профилактики коррупции. И это вовсе не говорит о снижении коррумпированности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Выявление коррупционных преступлений, хотя и имеет положительную динамику, однако не может быть охарактеризовано значительным изменением ситуации с латентной составляющей, которая, как уже отмечалось, составляет по разным оценкам около 90% от общего массива коррупционной преступности.

2. Сегодня результатом прокурорской проверки, зачастую, является фиксация нарушений закона, которые не представляют высокой степени общественной опасности (неполнота сведений о доходах, выраженная в неуказании начисляемого пособия на ребенка; неуведомление о занятии преподавательской деятельностью), легко обнаруживаются, влекут дисциплинарную или административную ответственность.

Например, для установления нарушения запретов на осуществление предпринимательской деятельности, на учреждение, управление коммерческими организациями, в налоговой службе по списку служащих поднадзорного органа (выборочно) прокурором запрашиваются сведения из Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В регионах, где между органами прокуратуры и налоговыми органами выстроены конструктивные взаимоотношения, такие сведения предоставляются в короткие сроки. После чего проверяются справки о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, где отсутствуют соответствующие сведения, и констатируется факт нарушения, вносится представление, на основе которого руководителем органа принимается решение об увольнении виновных служащих в связи с утратой доверия.

В то же время за рамками проверки остается иная возможная коррупционная деятельность представившего недостоверные сведения служащего-предпринимателя, как-то: обеспечение преимущественных условий экономической деятельности своему коммерческому предприятию; дача взятки начальникам, которые закрывали глаза на отсутствие работника в рабочее время, занятие им коммерческой деятельностью; использование должностных полномочий или служебного положения для оказания помощи партнерам по бизнесу; заключение государственных контрактов с коммерческими организациями, принадлежащими служащим, соблюдение в этом случае установленных процедур государственных закупок; осуществление другими служащими этого органа запрещенной деятельности и т.д.

Если здесь, в случае с коррупционных преступлений, латентность составляет 9о%, то насколько оправдано браться за латентный слой непреступных форм коррупционного поведения, не разобравшись с реальным мздоимством и казнокрадством?

Тут возможны два варианта: первый – действительно сконцентрировать усилия всех правоохранительных органов при координирующей роли органов прокуратуры на борьбе с коррупционной преступностью и, добившись снижения до максимально возможного минимума ее латентности, обеспечить всем установленным виновным обвинительный приговор, а уже потом заняться чисткой чиновничьих рядов на предмет соответствия их квалификационным требованиям, полного без утайки декларирования доходов, соблюдения требований к служебному поведению и проч.; либо, второй вариант – осуществлять эти процессы (при активном участии органов прокуратуры и в одном, и в другом) параллельно, как, собственно, и предлагает нам ныне проводимая государственная антикоррупционная политика.

Однако реагирование на правонарушения еще не означает их расследование и привлечение виновных к ответственности. Прокурор, в силу своего специфического конституционно-правового положения органа надзора, выявляя те или иные нарушения закона, сам не устраняет их и не привлекает виновных лиц к ответственности. Он лишь ставит вопрос перед компетентными органами и следит за законностью принимаемых в связи с его актом реагирования решений. Конечный итог зависит от конкретных органов власти, в том числе правоохранительных, которые уполномочены принимать решения по дисциплинарным проступкам, административным правонарушениям, уголовно-наказуемым деяниям. Решение о возмещении вреда, возникшего в результате коррупционного правонарушения, принимается, в конечном итоге, судом и не обязательно на основании позиции, заявленной прокурором при обращении в суд.

В этой связи представляется, что органы прокуратуры, с учетом их статуса и данных законом полномочий, несут ответственность за эффективность противодействия коррупции, включая ее профилактику, лишь в части «понуждения» компетентных органов к добросовестному исполнению возложенных на них законом обязанностей средствами надзора.

Совершенствование организации этой работы автором видится в развитии института межведомственных рабочих групп, создаваемых в рамках координационных мероприятий прокуратуры и состоящих из представителей правоохранительных, а иногда и контрольно-надзорных органов. Проводимые такими группами проверочные мероприятия имеют большую результативность, нежели самостоятельная надзорная прокурорская проверка.

Развитие же возможно, во-первых, за счет нормативного установления в качестве основания создания и деятельности межведомственных рабочих групп выделение приоритетных направлений надзора, которые имеют такое же приоритетное значение для иных правоохранительных структур постольку, поскольку сформулированы исходя из социально-экономических акцентов общегосударственной политики.

Во-вторых, в состав таких групп должны направляться представители правоохранительных и контрольно-надзорных органов, круг которых определяется прокурором, а функционирование групп должно происходить под руководством прокурора на постоянной основе с освобождением ее членов от иной служебной нагрузки. Деятельность межведомственных рабочих групп может быть ограничена определенным сроком, либо достижением конкретного заранее сформулированного результата, например, снижение уровня коррупции в конкретном регионе, городе, районе до известного предела. Достижение этого предела должно проверяться независимо от органов, представители которых участвуют в группах.

2. Количественные показатели увеличения или снижения выявленных прокурорами нарушений законов в сфере профилактики коррупции не имеют, как уже было сказано, прямой видимой, анализируемой корреляции с динамикой коррупционных преступлений в конкретном поднадзорном органе или поднадзорной территории, что не позволяет в должной степени оценить эффективность профилактики, обеспечиваемой, в том числе, средствами прокурорского надзора.

Успех прокурорской проверки в смысле наиболее полного выявления нарушений закона и ее эффективность в части устранения этих нарушений во многом будет зависеть от обоснованности плана проведения проверки, от той или иной последовательности проверочных действий, от избрания прокурором путей реализации полученных результатов проверки. Совокупность основанных на законе приемов и способов наиболее эффективного выявления и устранения нарушения законности называется, как известно, методикой осуществления прокурорского надзора[231].

Учитывая ограниченные кадровые и временные ресурсы органов прокуратуры, сегодня как никогда требуется совершенствование методики проведения прокурорской проверки. Разработка наиболее эффективной для конкретного направления прокурорского надзора методики проведения проверок может быть осуществлено «на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности, научно-обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры»^{^[232]}.

Совершенствование методических основ надзора за исполнением законов в сфере профилактике коррупции, с учетом применения предложенных выше организационных форм, видится в экстенсивном подходе к организации надзорных мероприятий, то есть в получении максимального эффекта за счет продуманной подготовки проверки, качества ее проведения и результативности реагирования в короткий промежуток времени. Это достижимо в случае, если реагирование на поступающую в прокуратуру или иной орган правоохраны информацию о коррупционном правонарушении будет осуществляться межведомственной рабочей группой с использованием статусных возможностей ее членов.

В рамках единой комплексной проверки (фактически это ранее уже практиковавшееся обследование) следует проверять деятельность государственного или муниципального органа на предмет соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции, законодательства об административных правонарушениях, уголовного законодательства в части коррупционных видов правонарушений и преступлений. В этом случае возможен максимальный правоохранительный и, что не менее важно, профилактический эффект. Силами рабочей группы должен проводиться криминологический анализ ситуации в проверяемом органе и криминологическое прогнозирование определения коррупционно опасных (коррупционноемких) сфер отношений в системе государственного и муниципального управления, которые в обязательном порядке должны затрагиваться при проведении проверочных мероприятий (например, организация государственных закупок, практика назначения на должности, проверка достоверности сведений о доходах и т.д.).

Возможно также выстраивание криминологических цепочек возрастания степени общественной опасности коррупционных правонарушений: от дисциплинарных к преступным, – для правильного и адекватного реагирования на них, упреждения развития наиболее опасных, преступных форм. Такие криминологические цепочки нуждаются в теоретической разработке в рамках межотраслевой науки на стыке правоохранительной деятельности, уголовного права, административного права и криминологии.

Необходимо отойти от практики «поголовного» охвата всех поднадзорных органов проверочными мероприятиями в заданном промежутке времени на основе поступающих от вышестоящих органов заданий с выявлением многочисленных, но, в основе своей, поверхностных коррупционных правонарушений. Взамен необходимо перейти к отработке в целом коррупционной ситуации в конкретном государственном или муниципальном органе.

Проверки не могут и не должны быть частыми, тем более регулярными. Это не соответствует концептуальным основам прокурорского надзора, отнюдь не призванного подменять иные государственные органы. Но проверки должны быть избирательны (только на основе поступившей информации), при этом, полномасштабны, эффективны (за счет привлечения специалистов разных контрольно-надзорных и правоохранительных органов), и непродолжительны во времени (за счет сравнительно большого количества проверяющих и правильного распределения нагрузки) с тем, чтобы не дестабилизировать работу проверяемого органа.

Целесообразно, чтобы прокурорской проверке в рамках надзора за исполнением законов о противодействии коррупции предшествовало оперативное изучение состояния законности в конкретном государственном или муниципальном органе. На основе полученных результатов прокурор может планировать проверочные мероприятия рабочей группы с тем, чтобы легально зафиксировать те или иные нарушения закона, определить необходимость привлечения к проверке работников контрольных, следственных и иных органов, если имеются достаточные данные, указывающие на признаки преступления, административного правонарушения, решать иные подготовительные и организационные вопросы.

3. Для успешного выявления в рамках надзорных мероприятий наиболее опасных и, одновременно, латентных коррупционных правонарушений, обосновано предложение Н.Д. Бут[233] (которое высказывалось в литературе и ранее) об использовании в практике прокурорского надзора правовых средств выявления и устранения нарушений законов с учетом достижений криминалистики по раскрытию преступлений.

Эта идея обсуждалось еще в советский период и не потеряло своей актуальности в настоящее время.^{^[234]} Выработка рекомендаций по использованию криминалистических достижений, по мнению Н.Д. Бут, не должна базироваться на слепом копировании, но возможна на основании адаптации и модификации приемов и методов криминалистики, разработанных для расследования преступлений, с учетом специфики надзорной деятельности. В частности, предлагается использование разработанных в криминалистике учения о следах преступления, различных классификаций признаков преступлений, средств их обнаружения, методики расследования, тактических приемов проведения отдельных следственных действий в целях обнаружения, закрепления, исследования и оценки доказательств.

Высказанные соображения заслуживают безусловной поддержки и очевидна их актуальность в сфере противодействия коррупции. По оценкам прокуроров, одной из основных проблем противодействия коррупции является латентность коррупционных преступлений, нежелание граждан и государственных служащих сотрудничать с правоохранительными органами, низкий уровень квалификации оперативных работников, устаревшие и неэффективные методы оперативной и следственной работы, не отвечающие современным условиям[235].

4. При осуществлении надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции возникают проблемы законодательного характера, которые уже упоминались ранее. Например, органы прокуратуры зачастую лишены возможности получить необходимые сведения об объектах недвижимости служащих. Этому препятствует существующая коллизия между ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст.ст. 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Органы прокуратуры с затруднениями истребуют сведения о наличии на банковских счетах государственных (муниципальных) служащих денежных средств, поскольку в силу ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» они не входят в перечень органов, которым выдаются такие сведения. Имеются препятствия и в получении сведений, составляющих налоговую тайну, от налоговых органов.

Законодательные коллизии, пробелы и противоречия не только препятствуют реализации прокурором функций по надзору за исполнением законов в сфере профилактики коррупции, но и затрудняют, а то и полностью нивелируют действие имеющихся антикоррупционных институтов и механизмов на государственной и муниципальной службы.

Результатами прокурорских проверок являются не только выявленные нарушения законов, но и многочисленные сигналы о нормативных дефектах и противоречиях в законодательстве, которые не позволяют органам прокуратуры и поднадзорным органам прийти к единому пониманию правовой нормы, однозначному ее толкованию. В итоге, окончательную точку в этих спорах ставят судебные инстанции, вплоть до Президиума Верховного Суда Российской Федерации[236].

А.Х. Казарина вполне обоснованно считает необходимым законодательно закрепить фактически выполняемую на всем протяжении существования прокуратуры функцию правового мониторинга как нормативного правового массива, так и правоприменительной практики в Российской Федерации, служащей основой анализа состояния законности в стране^{^[237]}.

Тем более это актуально в условиях фактически проводимой в рамках целой страны апробации антикоррупционных схем, зарекомендовавших себя за рубежом. Как водится, российская национальная специфика при этом учитывалась не сразу, и не везде, и не всегда. А это, в свою очередь, требует, по крайней мере, выстроенной оперативной обратной связи о практике правоприменения тех или иных антикоррупционных средств, имеющихся проблемах и выявленной неэффективности. На данную тему как раз шла речь в предшествующем параграфе.

Представляется, что именно органы прокуратуры, наряду с Министерством юстиции Российской Федерации и другими органами государственной власти, способны эффективно, без дополнительных кадровых и финансовых затрат реализовать задачу постоянного мониторинга антикоррупционного законодательства и его применения. Хотя бы постольку, поскольку прокуратура в действительности реализуют эту задачу на протяжении всего своего существования.

5. С теоретической и нормативно-правовой точек зрения коррупция может распадаться на отдельные противоправные деяния разной степени общественной опасности, о которых шла речь в первой главе, однако в реальности этой явление цельное, которое характеризует определенное неправовое поведение публичного служащего. Задача органов прокуратуры и других правоохранительных органов состоит как в правовой оценке всех действий служащего, так и в раскрытии и пресечении коррупционных отношений в конкретном органе власти в целом.

В этой связи встает вопрос, насколько имеющиеся у органов прокуратуры полномочия эффективны в противодействии комплексному многогранному, в то же время единому феномену коррупции? Насколько оправдано дробление этого явления на различные правовые формы по степени общественной опасности с разнесением компетенции борьбы с ними по разным правоохранительным структурам?

Ранее в работе был сформулирован тезис о главной стратегической цели прокурорской деятельности по противодействию коррупции – максимально возможное снижение уровня коррупции в государственном и муниципальном управлении. Достижение подобной цели возможно при концентрации усилий не только органов прокуратуры, но и всей правоохранительной системы, и за счет сплошного охвата проверочными мероприятиями всех поднадзорных органов. Постановка такой задачи только перед органами прокуратуры (что зачастую практикуется руководством страны и Генеральной прокуратуры Российской Федерации), противоречит самой концепции прокурорского надзора, заложенной в законодательстве: не подменять органы власти в их компетенции, а точечно реагировать на информацию о конкретном нарушении закона. Следует учитывать, что интенсификация надзорной деятельности прокуратуры, таким «поголовным» способом может обернуться (и фактически оборачивается) формализмом, подменой государственных органов, искажением прокурорской отчетности, характеризующими результативность прокурорского надзора за исполнением законов[238].

Сформулированную выше задачу способна эффективно решить структура, которая обладала бы и надзорными, и следственными и оперативно-розыскными полномочиями в одном лице, с таким статусом она могла бы бороться с любыми правовыми формами коррупции и, одновременно, с явлением в целом. Необходимо преодолеть разрыв между оперативно-следственными возможностями и поддержанием государственного обвинения, между профилактикой и борьбой с коррупционными правонарушениями. Создание такой структуры возможно в рамках Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обладающей необходимым независимым статусом.

Следует учитывать, что согласно ст. 36 Конвенции ООН против коррупции каждое государство-участник должно обеспечить наличие органа либо органов или лиц, специализирующихся в области борьбы с коррупцией посредством правоохранительной деятельности. В соответствии с основными принципами правовой системы государства-участника такому органу либо органам или лицам должна предоставляться необходимая независимость для эффективного выполнения своих функций, не подвергаясь какому-либо неправомерному влиянию. Такие лица или сотрудники такого органа либо органов должны иметь соответствующую подготовку и ресурсы для выполнения своих задач.

С учетом быстро меняющейся ситуации, необходимости более адекватного реагирования на коррупционные проявления и достижения в мировой практике по противодействию коррупции, возможна корректировка антикоррупционного законодательства и функций органов прокуратуры.

Совершенствование административно-правового регулирования и прокурорского надзора в сфере профилактике коррупции видится в законодательном и методическом (для надзорной и правоохранительной деятельности) выстраивании криминологических цепочек возрастания степени общественной опасности коррупционных правонарушений на основе родственных формулировок объективной стороны: от дисциплинарных через административные к преступным, – для адекватного реагирования, упреждения развития наиболее опасных, преступных форм.

Предлагается авторский проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», предполагающий внесение изменений в федеральные законы «О противодействии коррупции», «О прокуратуре Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административно-правового регулирования профилактики коррупции, административной ответственности за отдельные коррупционные нарушения, правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции.

Заключение

Эффективное государственное и муниципальное управление, развитие экономики невозможны при широком распространении коррупционных практик и коррупционного мышления. Снижение уровня коррумпированности государственных и муниципальных органов является целью реализуемой антикоррупционной политики и актуальной задачей на ближайшую перспективу.

Противодействие коррупции, которое подразумевает ее профилактику, борьбу с конкретными правонарушениями и ликвидацию ее последствий, в настоящее время носит системный характер и осуществляется всеми публичными структурами российского государства в пределах своей компетенции на основе закона. Выявление и расследование фактов взяточничества, корыстного злоупотребления должностными полномочиями, присвоения государственного или муниципального имущества с использованием служебного положения сочетается с принятием профилактических мер, внедрением антикоррупционных институтов и механизмов, установленных в законодательстве Российской Федерации. Административно-правовые средства предупреждения коррупции в системе государственной и муниципальной службы позволяют заблаговременно выявлять ситуации конфликта личных и служебных интересов служащих, устранять причины и условия коррупционной преступности, формировать некоррупционные стандарты поведения публичных должностных лиц.

Прокуратура Российской Федерации фактически выступает в роли катализатора антикоррупционных процессов в государственных и муниципальных органах, поскольку предоставленными законом средствами обеспечивает вневедомственный надзор за соблюдением требований Конституции Российской Федерации, исполнением законодательства о противодействии коррупции, всеми поднадзорными государственными и муниципальными органами, организациями, их должностными лицами.

Для целей прокурорского надзора и правоохранительной деятельности необходимо четкое законодательное определение коррупционного правонарушения в целом и отдельных его видов, классифицируемых по степени общественной опасности. При этом за основу следует принять широкое понимание коррупции, включающее как нарушение норм уголовного закона, так и административные и дисциплинарные правонарушения, содержащие признаки коррупции либо нарушающие нормы, предназначенные для предупреждения коррупции.

С учетом произошедшего в 2007 г. и последующих годах реформирования функции уголовного преследования, внимание органов прокуратуры сконцентрировано в большей степени на реализации надзорных функций, прежде всего надзора за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами. В рамках этой функции выделено приоритетное направление надзора – исполнение законодательства о противодействии коррупции. В своей основе специальное законодательство в указанной сфере, если не брать во внимание соответствующие статьи Уголовного кодекса Российской Федерации, ориентировано на профилактику, предупреждение коррупции.

В этой связи к типичным коррупционным правонарушениям, выявляемым прокурором, в 95% случаев относятся правонарушения некриминального характера, такие как представление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера; незаконное участие государственных и муниципальных служащих в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности; замещение близкими родственниками должностей государственной и муниципальной службы, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью; неуведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; непринятие мер к урегулированию конфликта интересов и другие.

Доля латентных коррупционных правонарушений непреступного характера составляет 30-40%. При этом органами прокуратуры выявляются не самые распространенные правонарушения. Реагирование происходит на те нарушения закона, которые легко обнаруживаются и не требуют больших временных затрат для установления. Незначительно количество материалов, направляемых прокурорами в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании – не более 5-6% от всего массива выявленных нарушений закона.

Совершенствование административно-правового регулирования в сфере профилактике коррупции возможно через развитие существующих антикоррупционных стандартов и механизмов с учетом результатов прокурорского надзора и правоприменительной практики, а также в законодательном выстраивании криминологических цепочек возрастания степени общественной опасности коррупционных правонарушений на основе родственных формулировок объективной стороны: от дисциплинарных через административные к преступным. Предложения автора изложены в проекте федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», которым предполагается внесение изменений в федеральные законы «О противодействии коррупции», «О прокуратуре Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Совершенствование организационных и методических основ надзора за исполнением законов о противодействии коррупции видится в использовании возможностей межведомственных рабочих групп, которые бы создавались по приоритетным направлениям надзора и действовали на постоянной основе под руководством прокурора, и в таком подходе к проверочным мероприятиям, который обеспечивал бы полную проверку соблюдения законодательства о противодействии коррупции, включая его уголовную составляющую, в конкретном проверяемом органе.

В этих целях необходимо более широкое использование знаний, накопленных в криминологии и криминалистике.

Среди причин ненадлежащей организации профилактики коррупции в государственных и муниципальных органах следует особо выделить недостаточную эффективность правоохранительной деятельности в целом.

⇐ Предыдущая 7 8 9 10 111213 14 15 16 Следующая ⇒