Как вы относитесь к созданию специального органа, ответственного за организацию противодействия коррупции?

Коррупционные правонарушения среди всего массива правонарушений являются одними из самых латентных, т.е. скрытых. Достоверно установить и зарегистрировать все коррупционные правонарушения невозможно, но оценить масштабы и глубину проникновения коррупции в различные сферы жизни общества – это реализуемая задача. Только четко представляя, какие виды противоправных действий относятся к коррупционным, зная их структуру и степень распространенности можно организовать противодействие этому негативному социальному явлению.

Предмет настоящего исследования – это непреступные правовые формы коррупции, т.е. правонарушения, степень общественной опасности которых не дает оснований отнести их к числу уголовно-наказуемых деяний.

Основываясь на проведенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации исследованиях и принципах, изложенных в законодательстве о противодействии коррупции, можно утверждать, что к коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции либо нарушающие нормы о предупреждении коррупции административные правонарушения и дисциплинарные проступки[240].

Учитывая, что большинство норм законодательства о противодействии коррупции направлено на предотвращение правонарушений со стороны государственных и муниципальных служащих и опираясь на проведенные в НИИ Академии Генеральной прокуратуры исследования, подтверждающие, что около 90% коррупционных правонарушений, выявленных органами прокуратуры, совершены в государственных и муниципальных органах, авторским коллективом по разработанной методике проведено исследование латентности правонарушений в сфере противодействия коррупции.

Методика исследования охватывает комплекс социологических и аналитических методов, адаптированных к целям и задачам изучения в сфере противодействия коррупции.

При исследовании латентных коррупционных правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы использовались следующие методы: изучение документов; статистический анализ, анализ коррупциогенных факторов, экспертные оценки, социологическое наблюдение, «саморегистрация правонарушений», изучение общественного мнения.

В ходе исследования опрошено 1175 респондентов различных социальных категорий во всех федеральных округах: прокуроры (525), государственные гражданские и муниципальные служащие (650).

В процессе исследования был проведен опрос государственных и муниципальных служащих. Опрашиваемым был задан вопрос: «Укажите, каковы наиболее часто встречающиеся виды нарушений установленных запретов, совершаемых государственными (муниципальными) служащими? (укажите не более пяти)».

По результатам обсчета полученных данных была построена
таблица № 1 ответов, в которой виды дисциплинарных правонарушений расположены по убыванию величины показателей, данных служащими государственных и муниципальных органов.

Таблица №1

Таким образом, по мнению государственных и муниципальных служащих наиболее часто совершаются следующие коррупционные дисциплинарные проступки:

1) осуществление предпринимательской деятельности;

2) участие в деятельности органа управления коммерческой организации;

3) использование должностных полномочий в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений;

4) использование преимуществ должностного положения для предвыборной агитации;

5) получение вознаграждения от физических или юридических лиц;

6) приобретение ценных бумаг, по которым можно получить доход, непринятие мер к передаче ценных бумаг в доверительное управление.

Оценивая латентность этих видов правонарушений, следует отметить, что, по мнению опрошенных, из всех совершенных дисциплинарных проступков становиться известно руководству 79% случаев, 77% из них становиться объектом служебных проверок, а к ответственности привлекается 77% лиц из числа служащих, в отношении которых проводилась проверка.

Однако на аналогичный вопрос прокуроры ответили несколько иначе. По их мнению, становятся известными руководству около 81% от совершенных дисциплинарных проступков, но проверки проводятся только по 42% случаев, ставших известным руководству; а привлекается к ответственности лишь 26% проверяемых.

Опрошенные в ходе исследования прокуроры, специализирующиеся на осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, дали детальную оценку латентности дисциплинарных проступков. При ответе на вопрос: «Укажите семь наиболее латентных (скрытых) видов нарушений обязанностей, ограничений, запретов, совершаемых государственными (муниципальными) служащими» были получены результаты, представленные в таблице № 2. Виды дисциплинарных проступков расположены в порядке убывания величины показателей (по оценке прокурорских работников).

Таблица № 2

Сопоставляя данные опросов государственных (муниципальных) служащих и прокуроров можно констатировать, что среди коррупционных дисциплинарных проступков, имеющих наибольшую степень латентности, выделяется получение в связи с использованием должностного положения различного рода вознаграждений, как от физических, так и от юридических лиц. При этом самым распространенным дисциплинарным проступком является – осуществление предпринимательской деятельности.

3.3. Исследование позволило оценить структуру административных правонарушений, совершаемых государственными и муниципальными служащими. Ответы государственных и муниципальных служащих, полученные на вопрос: «Укажите (не более пяти), наиболее часто встречающиеся виды административных нарушений, совершаемых государственными (муниципальными) служащими», нашли свое отражение в таблице № 3.

Таблица № 3

Таким образом, согласно проведенному исследованию, к наиболее часто совершаемым коррупционным административным правонарушениям относятся:

1) использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума;

2) нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

3) ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления;

4) подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах;

5) нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков.

Об уровне латентности этих правонарушений коррупционной направленности свидетельствуют результаты проведенных опросов государственных и муниципальных служащих различных категорий, органов и территориально-административных единиц. Так, из всех совершенных административных правонарушений становится известно руководству 57% случаев, при этом информация правоохранительным и иным органам сообщается только по 46% из них. А к ответственности виновные привлекается в 77% случаев от числа зарегистрированных.

Показатели латентности этих видов коррупционных правонарушений по результатам опроса уже прокурорских работников, представлены в таблице № 4. На вопрос: «Укажите (семь) наиболее латентных, на Ваш взгляд, видов административных нарушений, совершаемых государственными (муниципальными) служащими» были получены следующие ответы.

Таблица № 4

К наиболее латентным коррупционным административным правонарушениям, совершаемые государственными и муниципальными служащими, опрашиваемыми прокурорскими работниками были отнесены:

1) использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума;

2) ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления;

3) использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (39%);

5) использование служебной информации на рынке ценных бумаг;

6) подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах;

7) незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам;

8) незаконное вознаграждение от имени юридического лица.

Из проведенного анализа следует вывод, что коррупционные дисциплинарные проступки менее латентны, чем административные правонарушения коррупционной направленности.

4. Как показало исследование, большинство коррупционных правонарушений выявляется органами прокуратуры (около 38%). При этом 30% опрошенных утверждают, что около 30% правонарушений выявляется подразделениями кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Службами собственной безопасности выявляется 13% коррупционных правонарушений. Отмечена также довольно высокая активность граждан (около 11%) по выявлению коррупционных правонарушений, совершаемых государственными и муниципальными служащими.

При этом структура выявляемых органами прокуратуры коррупционных правонарушений отличается от структуры совершаемых коррупционных правонарушений, установленных по результатам опроса государственных и муниципальных служащих.

Имевшее место в прошлые годы увеличение числа выявленных нарушений закона, принесенных протестов, направленных исков (заявлений) в суд, вынесенных предостережений, направленных материалов в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбужденных уголовных дел, а также привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности лиц указывает, с одной стороны на продолжающуюся активную деятельность прокуратуры, а с другой на недостаточную эффективность работы по выявлению наиболее латентных и «коррупционоемких» правонарушений.

Деятельность органов прокуратуры позволяет повышать уровень законности в сфере противодействия коррупции, всеми доступными способами, однако довольно большой массив правонарушений коррупционной направленности остается латентным. Как уже отмечалось выше, по большинству исследуемых правонарушений информация известна ограниченному кругу лиц – это либо правонарушитель и свидетель (иногда заинтересованный в противоправном действии нарушителя), либо свидетеля нет вовсе, или информация о содеянном содержится в документах, фиксирующих сложные экономические схемы.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что о значительной части совершенных коррупционных дисциплинарных проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, руководителям государственных и муниципальных органов становится известно (79-81%), однако надлежащие меры по проведению проверок и привлечению виновных к ответственности ими не принимаются. К ответственности привлекают около 46% лиц, совершивших дисциплинарные проступки. Что касается административных правонарушений коррупционной направленности – они являются более скрытыми (выявляется около 57%).

В этой связи органам прокуратуры при осуществления надзора за исполнением законодательства о противодействие коррупции в рамках проводимых проверок следует сконцентрировать усилия (в части административных правонарушений – с привлечением специалистов ФАС России, избиркомов и др.) на выявлении следующих коррупционных правонарушений, имеющих высокий уровень латентности:

– получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

– участие в деятельности органа управления коммерческой организацией, осуществление предпринимательской деятельности;

– использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума;

– использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам;

– ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления;

– использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума.

Совершению всех правонарушений коррупционной направленности способствует определенные причины и условия (или факторы). Способствующие латентности коррупционных правонарушений факторы, следует искать в двух плоскостях, так как их латентность имеет двоякую природу.

С одной стороны, латентные правонарушения имеет место там, где для их выявления не предпринимается ни каких действий причастными к ним лицами – потерпевшие, виновные либо иные лица, непосредственно вовлеченные в сферу противоправных отношений либо располагающие информацией о совершенном деянии. С другой стороны, информация о правонарушении обнародуется, становится достоянием уполномоченных органов, но последние либо не придают ей должного значения, либо им не удается полно и всесторонне расследовать известные факты и привлечь виновных.

Под факторами латентности коррупционных правонарушений следует понимать совокупность причин и обстоятельств (условий) социального, правового, личностного и иного характера, препятствующих выявлению (установлению), регистрации и учету правонарушений, а также их расследованию. В данном случае под совокупностью обстоятельств социального свойства, помимо изложенного, имеются в виду и определенные издержки в деятельности, главным образом, правоохранительных, судебных, правомочных надзорных и контролирующих органов, к полномочиям которых относится установление правонарушений, регистрация и учет, выявление лиц, их совершивших и привлечение к ответственности.

Способствующими совершению административных правонарушений и дисциплинарных проступков коррупционной направленности опрошенными государственными и муниципальными служащими названы:

– несовершенство законодательства – 48%;

– личная корыстная заинтересованность – 35%;

– низкая оплата труда служащих – 31%;

– низкая правовая грамотность служащих – 20%;

– личная мотивация руководителей при исполнении служебных обязанностей – 19%;

– наличие коррупционных связей с подконтрольными коммерческими организациями – 12%.

Рассматривая эти предпосылки к совершению правонарушений коррупционной направленности приходится констатировать, что, несмотря на достаточно высокий уровень урегулированности сферы противодействия коррупции, одной из основных причин, по мнению опрашиваемых, считается несовершенство законодательства.

При этом перечень факторов не ограничивается изложенным основаниями. К наиболее значимым факторам, влияющим на сокрытие правонарушений, исследование позволило отнести следующие:

– высокий статус лица, совершившего правонарушение (33%);

– круговая порука (27%);

– личная корыстная заинтересованность отдельных сотрудников (24%);

– малая вероятность изобличения виновных (17%);

– несовершенство системы оценки деятельности (15%).

Корыстная заинтересованность на фоне низкой оплаты является мощным мотивом к совершению коррупционных правонарушений. Однако корыстная мотивация не является определяющей, существуют и другие факторы, пока еще не изученные или явно не выраженные, которые могут оказывать более сильное воздействие на латентность коррупционных правонарушений.

Разнообразие проявлений и множественность факторов латентности коррупционных правонарушений вызывает необходимость их классификации. Основой для этого, на наш взгляд, может служить изучение поведения субъектов правовых отношений. Как известно, основными участниками этих отношений являются субъект правонарушения (личность правонарушителя), потерпевший, прикосновенные лица и государство. От всех этих сторон в значительной мере зависит удастся ли выявить (установить) коррупционное правонарушение и правонарушителя и будет ли он привлечен к ответственности либо правонарушение останется неизвестным, а значит и латентным.

Мотивами, сдерживающими сообщение о случившемся, могут быть самые различные побуждения, такие, как боязнь огласки факта участия в коррупционных схемах, когда это может обернуться для свидетеля значительными душевными переживаниями и финансовыми потерями. Речь идет о том случае, когда свидетель оставался в выгодной позиции за счет коррупционного правонарушения, о котором ему известно. Так называемая обоюдовыгодная двухстороння сделка (примерно в 50% изученных случаев)[241].

Довольно часто мотивом незаявления потерпевшими лицами (свидетелями) о правонарушении выступает их предвзятое отношение к деятельности правоохранительных органов. По результатам исследования проведенного в научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации у 47% опрошенных граждан возникло желание обратиться с информацией об известных фактах коррупционных проявлений, при этом количество столкнувшихся с такими фактами возросло с 12% в 2009 г. до 16% в 2010 г. А также возросло количество граждан с 37% до 41%, считающих, что жаловаться не только бесполезно, но и опасно с 6% до 7%. Некоторые респонденты это объясняют неверием в возможность правоохранительных органов противодействовать правонарушениям либо нежеланием связываться с ними, обременять себя участием в разбирательстве.

Приведенный мотив незаявления о правонарушении коррупционной направленности особенно часто проявляется в качестве фактора латентности там, где граждане сталкиваются с фактами бюрократизма и волокиты, тем более – прямых злоупотреблений и иных противоправных действий со стороны работников правоохранительных органов.

Эффективность борьбы с латентностью коррупционных правонарушений, её решительность и наступательность во многом определяются активностью населения, его нетерпимостью к лицам, нарушающим закон. Увеличение штатов сотрудников правоохранительных органов имеет свои пределы. Даже при полной их комплектности, вполне очевидно, что они не в силах устанавливать каждый факт совершенного правонарушения. Особенно это касается коррупционных правонарушений, имеющих широкое распространение. Успех борьбы с такого рода деяниями в первую очередь определяется отношением лиц, окружающих правонарушителя, к его поступку, принципиальностью их позиций.

В ходе проведенного исследования, опрашиваемые государственные и муниципальные служащие назвали ряд мер необходимых для более полной регистрации коррупционных правонарушений:

– улучшение качества подготовки кадров и организацию правового просвещения (37%);

– повысить требовательность и ужесточить ответственность за сокрытие правонарушений (36%);

– ввести наряду с контролем за доходами контроля за расходами служащих и членов их семей (23%);

– организовать регулярные внутренние проверки по соблюдению законодательства служащими (8%);

– ввести единый учет правонарушений, совершаемых служащими (8%).

Анализируя полученные данные, отметим, что выстраивается определенный алгоритм деятельности по установлению более полной регистрации коррупционных правонарушений.

Проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»

Проект