Проблемы оценки эффективности работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 10 из 17Следующая ⇒

Исследование проблемы латентности коррупционных правонарушений в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в котором автор принимал непосредственное участие, показало[199], что о значительной части коррупционных дисциплинарных проступков, совершаемых государственными и муниципальными служащими, руководителям органов становится известно лишь в 79-81% случаев, однако и по выявленным правонарушениям надлежащие меры по проведению проверок и привлечению виновных к ответственности принимаются руководством государственных и муниципальных органов не всегда. По мнению опрошенных, к ответственности привлекают около 46% лиц, совершивших коррупционные дисциплинарные проступки.

Результаты проведенных опросов государственных и муниципальных служащих различных категорий, органов и территориально-административных единиц демонстрируют, что из всех совершенных коррупционных административных правонарушений становится известно руководству 57% случаев, при этом информация правоохранительным и иным органам сообщается только по 46% из них. А к ответственности виновные привлекается в 77% случаев от числа зарегистрированных.

Как показало исследование, большинство коррупционных правонарушений, что не может не радовать, выявляется все-таки органами прокуратуры (около 38%). Примерно 30% правонарушений выявляется подразделениями кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Отмечена также довольно высокая активность граждан (около 11%), сообщающих о коррупционных правонарушениях, совершаемых государственными и муниципальными служащими.

В этой связи со всей остротой встает вопрос об эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры в вопросах профилактики коррупции, так как число расследуемых преступлений коррупционной направленности из года в год, согласно негласным законам «показания эффективности работы» также возрастает (см. таблицу № 3).

В период с 1997 по 2011 годы, как видно из таблицы № 3, зарегистрированные коррупционные преступления имели преимущественно явно выраженную тенденцию последовательного роста. К 2011 году число выявленных преступлений коррупционной направленности увеличилось от полутора до трех раз. А, например, в 2007 году в сравнении с 1997 годом (за 10 лет) темп роста абсолютных показателей составил: 280% - злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); 206% – коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ); 40% – злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); 91% – получение взятки (ст. 290 УК РФ); 136% – дача взятки (ст. 291 УК РФ)[200].

Говорит ли приведенная статистика о том, что внедренные предупредительные меры способствуют активному выявлению преступных форм коррупции? Или же, наоборот, статданные свидетельствуют о низкой эффективности профилактических мероприятий, что позволяет кривой коррупционной преступности расти вверх? Однако, даже если бы эта кривая коррупционной преступности шла на убыль, в современных условиях это означало бы не успех системы профилактики, а уход преступлений в скрытую, латентную сферу, неэффективность работы правоохранительных органов по выявлению соответствующих криминальных деяний.

Не секрет, что коррупционная преступность является одной из наиболее латентных сфер всей преступности в целом. Условно рассчитанный в НИИ Академии коэффициент латентности коррупционных преступлений в 2009 году составил около 70 из 100 возможных. Как показал опрос прокуроров, 26, 1% из них считают, что коррупционные преступления выявляются и регистрируются реже, чем одно из ста фактически совершенных. Ответы более 40% (41, 6) опрошенных распределились в диапазоне от «одного из тридцати» до «одного из ста». Ни один из опрошенных не выбрал вариант «одно из двух»[201].

Так чем же измерить эффективность деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции? Как справедливо отмечает А.Х. Казарина, наряду с традиционно применяемыми в прокурорском надзоре количественными показателями проведенных проверок, выявленных нарушений законов, средств прокурорского реагирования в виде протестов, представлений, предостережений, обращений в суд и т.п., ощущается потребность и в других оценочных показателях[202].

Оценка эффективности прокурорского надзора является, на наш взгляд, одним из краеугольных камней теории прокурорского надзора. Представляется, что количественные показатели здесь не могут быть определяющими. Вопрос состоит в реальном достижении положения дел, наиболее приближенному к режиму законности. Во всяком случае, такой позиции придерживалась теория и практика и советских, и постсоветских лет, хотя не всеми авторами она разделяется. Эту проблему изучали многие ученые, жизнь и деятельность которых связана с прокурорским надзором, такие как Б.В. Андреев, С.Г. Березовская, А.Д. Берензон, А.Ю. Винокуров, А.Х. Казарина, В.П. Рябцев, К.Ф. Скворцов, А.Ф. Смирнов и др.

Так, А.Ю. Винокуров под эффективностью прокурорского надзора за исполнением законов понимает соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. При этом результаты прокурорско-надзорной деятельности выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности, снижении количества правонарушений. Наряду с количественными показателями эффективности (количество проведенных проверок, внесенных актов прокурорского реагирования), А.Ю. Винокуров использует качественный критерий оценки, под которым подразумевается полнота выявленных нарушений, своевременность реагирования на выявленные нарушения, реальное устранение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, возмещение ущерба. Кроме того, измерителем эффективности выступает результативность надзора, которая может выражаться в количестве совершенных правонарушений, их увеличении или уменьшении в отчетные периоды, снижение/увеличение суммарного ущерба от правонарушений. В качестве инструментария, позволяющего измерить и оценить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов, предлагаются показатели (упоминавшиеся количественный, качественный и результативный) и критерии, то есть такие признаки, которые отражают «предельно допустимый результат» надзорной деятельности (например, своевременность и полнота выявленных нарушений законов, установление виновных в них лиц, адекватность мер реагирования, реальное укрепление законности и др.)[203].

Однако, по мнению других авторов, оценка работы прокуратуры, исходя из достигнутого состояния законности на поднадзорной территории, методологически неверна и контрпродуктивна[204], учитывая, что состояние законности более широкий феномен, нежели просто результат надзора.

Действительно, в первую очередь, не учитывается весьма важный фактор – адекватность самого законодательства складывающимся социально-экономическим отношениям, практическая возможность «выполнимости» норм права. Типичная ситуация последних лет, лежащая в контексте профилактики коррупции и выявляемая прокурорами, – занятие должностей муниципальной службы в сельских муниципальных образованиях лицами, не имеющими требуемого по закону уровня образования или стажа работы по специальности, либо родственниками в условиях непосредственной подчиненности или подконтрольности друг другу. Реагируя на вскрытые нарушения, прокуроры в представлениях требуют увольнения служащих, не отвечающих квалификационным требованиям либо являющихся родственниками, понимая при этом, что замены им в сельском поселении нет. В ответ муниципальные органы рассматривают вопрос о привлечении служащих к дисциплинарной ответственности, о переводе на нижестоящие должности с менее жесткими квалификационными требованиями, о направлении на учебу и т.д., но не об увольнении, поскольку объективно найти других кандидатов на эти должности в условиях сельской местности не представляется возможным. В данном случае сам законодатель не учел некоторых особенностей муниципального управления и современных российских реалий. Прокурор может добиться стопроцентного соблюдения требований закона, используя весь арсенал средств прокурорского реагирования, однако как это скажется на качестве муниципального управления, на состоянии законности в других отраслях, к которым причастны муниципальные органы?

Действующее законодательство далеко от идеала, оно обладает пробельностью, противоречивостью, коррупциогенными факторами и прочими дефектами. Тому подтверждение и многочисленные регулярные изменения законодательных актов, и принятие новых законов, не всегда вписывающихся в уже существующую систему законодательства. Его точное соблюдение отнюдь не гарантирует наступления «золотого века» законности.

Существует и другая проблема, о которой говорит
А.Х. Казарина. Рассматривая законность как конечный результат прокурорского надзора за исполнением законов, забывается, что законность есть сослагаемое различных факторов социального, экономического, демографического, правового характера, среди которых прокурорско-надзорная деятельность играет важную, но не определяющую роль[205].

Тем не менее, отказавшись от достигнутого состояния законности как критерия эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, мы рискуем сориентировать прокуроров исключительно на сиюминутный (месячный, полугодовой, годовой) результат, производный от информации о нарушениях закона, ставших известными органам прокуратуры из официальных обращений или (видимо выборочно) из средств массовой информации. Не будучи связанными генеральным устремлением к достижению максимального правопорядка на поднадзорной территории, прокуроры будут работать на функциональный результат.

Для понимания последнего термина стоит обратиться к позиции
А.Ф. Смирнова, который выделяет главный, функциональный и вспомогательный результаты[206]. Под главным результатом понимается состояние законности и правопорядка на территории или объекте, поднадзорных конкретной прокуратуре. Здесь, в общем-то, идет перекликание с подходом А.Ю. Винокурова относительно показателя результативности прокурорского надзора в виде снижения количества правонарушений, достижения реального состояния законности.

Ближе к существующей практике оказывается функциональный результат, который связывается с выявлением нарушений законов, реагированием на них, восстановлением нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций.

Действительно, оценить фактическую работоспособность прокурорских работников конкретной прокуратуры, эффективность их деятельности можно на основе анализа практики реагирования на информацию о правонарушениях и мерах, принятых в связи с ее поступлением. Даже фактически достигнутый не вполне высокий результат не всегда свидетельствует о низком качестве работы. Например, если причиненный правонарушением ущерб не удалось восстановить в связи с отсутствием денежных средств (материальных ценностей, которые могли бы быть взысканы) у правонарушителя, эффективность деятельности органа прокуратуры по конкретному факту следует оценивать исходя из качества и своевременности использования мер прокурорского реагирования, а не из достижения конечного результата – восстановления причиненного ущерба, поскольку и прокурор ограничен в своих возможностях как законодательством (он не может самостоятельно расследовать преступление, разыскивать имущество, полученное преступным путем, и др.), так и складывающимися реалиями (упоминавшаяся ситуация с отсутствием средств у правонарушителя).

К вспомогательным результатам деятельности органов прокуратуры А.Ф. Смирнов относит конкретный организационный порядок, предполагающий подбор, расстановку кадров, формирование статистики, систему сбора отчетных данных контролирующих органов, свидетельствующих о состоянии законности и др[207]. То есть речь идет об эффективной организации работы органа прокуратуры, что, безусловно, напрямую влияет на достижение главного и функционального результата.

Но можно ли ограничиться оценкой только функциональной результативности, оставляя за скобками главный (в терминологии
А.Ф. Смирнова) результат – состояние законности на поднадзорном объекте или территории?

Да, встает вопрос о том, что допускаемые нарушения закона на конкретной территории или объекте обусловлены отнюдь не качеством организации прокурорского надзора, а массой причин социально-экономического, криминального и иного характера, изучаемых социологией, психологией, криминологией и проч. Тем не менее, прокурор, используя предоставленные законом правовые средства, способен оказывать свое специфическое измеряемое правовое влияние на состояние законности. Это влияние определяется поставленными перед прокуратурой целями, а также предоставленными средствами для их достижения.

Цели прокурорской деятельности определены в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: обеспечение верховенства закона; единство и укрепление законности; защита охраняемых законом интересов общества и государства. Что касается средств, то они были рассмотрены ранее – это полномочия по выявлению и устранению нарушений законов, привлечению виновных к ответственности, возмещению причиненного ущерба. Таким образом, широта взгляда на такие глобальные понятия как верховенство закона и укрепление законности ограничивается рамками правовых возможностей прокурора. В этом смысле, если принимать за основу понимание законности как социально-правового феномена, характеризующего общее отношение к закону в обществе, оценить результативность прокурорской деятельности проблематично.

Например, А.Х. Казарина предлагает определять эффективность прокурорского надзора через влияние на криминальную ситуацию, на состояние преступности и, в качестве формализованных критериев оценки, указывает на количество (динамику) уголовных дел, возбужденных «по линии прокурорского надзора», их долю в числе других выявленных правонарушений, количество прекращенных уголовных дел, возбуждение которых осуществлялось на основании материалов прокурора[208].

Надо сказать, что данная позиция в определенном смысле отвечает вызовам времени. В условиях серьезной криминализации экономики, коррумпированности государственного и муниципального управления, фактического разворовывания бюджетных средств через скрытое и явное нарушение закупочных процедур основной удар правоохранительной системы, координируемой прокуратурой, наверное, должен приходиться на наиболее общественно опасные формы поведения – преступления.

Однако, нельзя забывать, что прокуратура сегодня хотя и координирующее, но далеко не основное рабочее звено государственной системы борьбы с преступностью – это задача, прежде всего, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Да, органы прокуратуры здесь «организаторы», «подстрекатели» (координирующая функция), «пособники» (подфункция надзора за законностью осуществления дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности), но не «исполнители».

И тут мы вновь приходим выводу о том, что конечным результатом прокурорско-надзорной деятельности, исходя из понимания эффективности как соотношения цели и результата с учетом имеющихся полномочий и компетенции, является выполнение прокурором своих функциональных обязанностей[209]. Здесь возможны и уже выработаны свои количественные и качественные характеристики результативности[210].

Однако так уж ли утопична возможность снижения преступности и иной правонарушаемости, в том числе коррупционной, средствами правоохраны при организующей роли прокуроров и постановка соответствующей цели прокурорской и правоохранительной деятельности?

Речь, конечно же, не идет об искоренении преступности как явления. Правильней говорить о снижении ее уровня до минимально возможных размеров при одновременном реальном укреплении законности. Реальность достижения подобных целей, например, в вопросах борьбы с коррупцией, демонстрируют многие развитые государства, сформулировавшие перед собой такие цели и задачи и всерьез их достигающие.

Подводя итог сказанному, следует определиться, что противодействие коррупции средствами прокурорского надзора в качестве стратегической цели, в зависимости от достижения которой и должны строиться показатели эффективности работы прокуроров, должно иметь снижение уровня коррупции в государственных и муниципальных органах. Измерение этого уровня должно строиться как на сведениях официальной статистики по выявленным коррупционным преступлениям и другим коррупционным правонарушениям, так и на основе специальных исследований, проводимых либо государственными органами, не входящими в число правоохранительных, либо независимыми экспертными организациями на основе государственного заказа.

Безусловно, свою роль выполняет и будет выполнять оценка функциональной результативности, определяемая такими показателями как число выявленных нарушений, результативность мер прокурорского реагирования, объемы возмещенного ущерба и т.д. На основе анализа практики прокурорского надзора можно предложить следующие качественные показатели эффективности деятельности органов прокуратуры по направлению надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции.

Во-первых, это принятие поднадзорными органами всех ведомственных актов, которые предусмотрены законодательством о противодействии коррупции, и соответствие их закону. Это необходимое правовое условие реализации всей антикоррупционной политики, обеспечение которого отнесено к компетенции государственных и муниципальных органов и должно быть проверяться в рамках общего надзора. Количественный показатель может отражать число органов, не принявших все предусмотренные законом ведомственные акты, количество незаконных актов в сфере противодействии коррупции, количество внесенных протестов, из них удовлетворенных и т.д.

Во-вторых – фактическое соблюдение требований законодательства в сфере профилактики коррупции руководителями государственных и муниципальных органов (представителем нанимателя и работодателем), их должностными лицами в части организации ими внутриведомственной профилактики коррупционных правонарушений, а также антикоррупционных стандартов государственными и муниципальными служащими. Количественными показателями здесь будут являться число и виды выявленных нарушений законов в сфере профилактики коррупции, число представлений, предостережений, иных актов прокурорского реагирования, количество лиц, привлеченных к различным видам юридической ответственности. Отдельно необходимо показывать количество постановлений о направлении материалов в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбужденных по ним уголовных дел, утвержденных по ним же обвинительных заключений и результатов рассмотрения дела в суде (с обязательным участием государственного обвинителя).

Но следует еще раз подчеркнуть, что в основе оценки эффективности работы прокуратуры должна находиться степень достижения главного результата – снижения уровня коррупции в государственном и муниципальном управлении. Однако для того, чтобы эта цель была реально достижима необходимо совершенствование правовых и организационных основ надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в том числе в сфере ее профилактики.

⇐ Предыдущая 5 6 7 8 91011 12 13 14 Следующая ⇒