Взаимосвязь надзора и иной функциональной деятельности органов прокуратуры в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 11 из 17Следующая ⇒

Наряду с надзором за исполнением законов, практически все иные функции и отрасли надзора, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», применимы и должны быть задействованы в деятельности по противодействию коррупции, непосредственно или опосредовано осуществляя ее профилактику.

На профилактику преступных форм коррупции ориентированы такие отрасли надзора и иной функциональной деятельности прокуратуры, как надзор за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью соответствующих компетентных органов, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поддержание государственного обвинения в суде по делам о преступлениях коррупционной направленности и другие, которые своим специфическим образом сопряжены с профилактикой коррупции.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, реализуется в ходе проверки соблюдения законности при выявлении, регистрации, пресечении, раскрытии и расследовании коррупционных преступлений. К объекту надзора здесь следует отнести органы полиции, федеральной службы безопасности, наркоконтроля, таможенной службы, уголовно-исполнительной системы, судебных приставов, Следственный комитет Российской Федерации. Уголовное преследование лиц, совершивших коррупционные преступления, осуществляется посредством вынесения в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ мотивированного постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании, а также через утверждение обвинительного заключения и поддержание государственного обвинения по соответствующим уголовным делам.

Реализация этих функций прокуратуры связана с уголовно-правовым предупреждением преступности, уголовной превенцией [211], то есть с предупредительным воздействием уголовной ответственности, уголовного наказания и других средств уголовного закона на определенные криминогенные факторы, реализуемые в специальной деятельности ее субъектов (правоохранительных и иных органов, учреждений и т.д.).

В теории права превенция разделена на общую и специальную. Общая превенция – профилактика (предупреждение) преступлений под воздействием уголовно-правового запрета и состоит в достижении и обеспечении стимуляции нормативно закрепленного поведения.

Реализуя наказание, государство воздействует на сознание правонарушителя. Это воздействие заключается в устрашении, доказательстве неизбежности наказания и тем самым в предупреждении новых правонарушений. Причем предупредительное воздействие оказывается не только на самого правонарушителя, но и на окружающих. Тем самым достигается общая превенция. Общая превенция – любые профилактические мероприятия в отношении неопределенного круга лиц, собрания, на которых выступают теоретики и практики с разъяснением отдельных норм закона, нового законодательства, а также лекции, дискуссии, выступления в средствах массовой информации и др.

В этой связи, органы прокуратуры, устраняя предоставленными законом правовыми средствами нарушения закона при расследовании уголовных дел, осуществлении оперативно-розыскной деятельности, добиваясь привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших коррупционные преступления, обеспечивают общую превенцию коррупционной преступности. Тем самым создаются предпосылки для устранения преступности, пресекается или ослабляется действие общих причин и условий преступности, отдельных ее видов и конкретных преступлений.

Предупреждение совершения новых преступлений лицами, ранее совершавшими преступления, предполагает такое воздействие на сознание осужденного, в результате которого он утрачивает желание совершать новые общественно опасные деяния. Данная цель непосредственным образом связана со второй целью – исправлением осужденного. В этой связи можно говорить о предупреждении совершения новых преступлений путем исправления осужденного лица. Такую превенцию называют специальной.

Специальная превенция – профилактика (предупреждение) совершения новых преступных акций лицами, уже совершившими какие-либо преступления, что достигается путем применения к ним мер уголовного наказания, а также принудительных мер медицинского и воспитательного характера, условного осуждения. К специальным превентивным мерам относятся профилактические мероприятия, направленные на предотвращение правонарушения отдельно взятым физическим лицом либо субъектом хозяйствования.

Таким образом, осуществляя надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, обеспечивая соблюдение законности в вопросах отбывания наказания, соблюдения прав осужденных, органы прокуратуры участвуют в реализации специальной превенции по отношению к бывшим коррупционерам.

Одна из ключевых функций прокуратуры, задействованных в борьбе с коррупцией, – это координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В упоминавшемся Национальном плане противодействия коррупции Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам, наряду с усилением надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, также поручено активизировать работу координационных совещаний, предусмотренных статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В целях обеспечения координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью[212].

Реализация этой функции имеет многолетнюю практику. В ходе проводимых прокуратурой координационных и межведомственных совещаний, начиная с 2008 года, в обязательном порядке обсуждались актуальные проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией. Так, за 2010 год вопросам борьбы с коррупцией было посвящено 3 724 (в 2009 – 2 068) координационных совещания руководителей правоохранительных органов, 4 521 (2 441) межведомственное совещание. Создано 1 338 (969) межведомственных рабочих групп, издано 1 138 (710) приказов, указаний и иных межведомственных документов в сфере противодействия коррупции[213].

Федеральный закон «О противодействии коррупции» не только подтвердил координационный статус прокуратуры в обеспечении согласованности действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и внес определенные коррективы в параметры этой деятельности. В частности, на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией в целом (а не только коррупционной преступностью). Под «борьбой с коррупцией» в самом Законе понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений. В этой связи, можно сделать вывод о существенном расширении предмета координации[214].

В целях обеспечения исполнения Национального плана противодействия коррупции, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации приняты меры, направленные на совершенствование координации деятельности правоохранительных органов. Первое Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, посвященное противодействию коррупции, состоялось 24 сентября 2008 года.

Отдельно следует сказать о новой функции прокуратуры, которая возникла в связи с расширением сфер приложения антикоррупционной политики государства и напрямую связана с предупреждением возникновения коррупционных действий и отношений. Речь идет о возложении на органы прокуратуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Еще до принятия соответствующих нормативных правовых актов по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры в 2007-2008 годах проводилась работа по проверке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, причем без должной организационно-правовой основы. Даже Положение об управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции 2007 года не содержало указаний на подобную деятельность.

Основой методики такой работы служили Методические рекомендации по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций[215].

Проблема коррупциогенности законодательства состоит в том, что многие – если не большинство коррупционных деяний предстают как вполне «законные», имеющие основания в положениях (нормах, дефектах норм, формулах) законов или/и подзаконных актов. Они выглядят так для всех сторон коррупционных отношений. Коррупционные деяния не только легализуются, но и становятся возможными благодаря положениям нормативных правовых актов. Зачастую нормативный правовой акт изначально сознательно разрабатывается с каким-либо «дефектом», в интересах тех или иных групп.

В 2008 году после утверждения Президентом Российской Федерации
Д.А. Медведевым Национального плана противодействия коррупции начался процесс нормативного оформления проведения антикоррупционной экспертизы. Так, в принятом Федеральном законе «О противодействии коррупции» одной из основных мер по профилактике коррупции была названа антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

В 2009 году постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 № 195 и 196 были утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Однако позднее в июле 2009 года был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[216]. Упомянутые постановления были отменены в связи с принятием нового постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое утвердило новую Методику антикоррупционной экспертизы^{^[217]}.

В законодательстве устанавливалось, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В этой связи в системе прокуратуры был издан приказ от 28.12.2009
№ 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»^{^[218]}.

В приказе были определены основы деятельности органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы. В частности, прокурорам поручалось обеспечить в соответствии с законом проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, внесение требований либо направление заявлений в суд о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов, а также принимать меры к надлежащему исполнению требований прокурора и осуществлению надзора за исполнением судебных решений.

Проблема, однако, состоит в том, что гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство не содержит порядка рассмотрения судом (арбитражным судом) вопросов коррупциогенности законодательства и, соответственно, порядка обращения прокурора в суд по поводу исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов.

В рамках работы по организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов руководителям органов прокуратуры упомянутым приказом от 28.12.2009 № 400 предписывалось лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований, а также обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. При рассмотрении требований указывалось на необходимость занятия активной позиции, разъяснения негативных последствий практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.

Что немаловажно, реализацию новых полномочий следовало совмещать с обеспечением гласности в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе с использованием сети «Интернет», организацией информационного обмена с общественными организациями и объединениями[219].

Организационно-правовые основы и проблемы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы подробно рассматривались в литературе[220].

При проведении органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы важным является то, как налажена работа по получению органами прокуратуры нормативных правовых актов от поднадзорных органов. В большинстве случаев такой порядок установлен соглашением органов прокуратуры и поднадзорных органов субъекта Российской Федерации, реже такой порядок установлен непосредственно актом поднадзорного органа.

В 2010 году в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при участии автора проведено обобщение складывающейся практики осуществления органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы[221], которое позволило выявить имеющиеся проблемы в этой области.

Прокурорами ряда субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы, разработаны и внесены в соответствующие законодательные (представительные) органы проекты нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру представления нормативных правовых актов в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы.

Однако зачастую прокурорские работники вынуждены получать сведения о принятых актах из средств массовой информации, а также использовать справочно-информационные системы «Гарант», «Консультант плюс». Несогласованность порядка и сроков поступления в органы прокуратуры информации о принятых нормативных правовых актах ведет, в ряде случаев, к необоснованному затягиванию сроков проведения самой антикоррупционной экспертизы. Так, в некоторых регионах информация о принятом нормативном правовом акте может поступить в прокуратуру лишь через 30 дней, в то время как в соседнем районе поступает в течение 3 дней.

В большинстве случаев по результатам антикоррупционной экспертизы нормативные правовые акты отменяются (изменяются) в полном соответствии с требованиями прокуратуры. Тем не менее, данное обстоятельство не отменяет необходимости решения главного вопроса – о правовых процедурах обращения прокурора в суд в случае отклонения его требования.

Кроме того, с возложением на органы новых полномочий возник вопрос об определении места антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов среди других функций прокуратуры. Является ли эта работа самостоятельной функцией или же направлением в существующих?

Представляется обоснованной позиция авторов, склонных к отнесению антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, к надзорной функции[222], хотя изложение этого предмета в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не дает такого однозначного понимания. С одной стороны, проведение антикоррупционной экспертизы заключается в изучении прокурором нормативного правового акта на предмет соответствия его требованиям Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». А с другой стороны, положения о проведении антикоррупционной экспертизы закреплены в статье 9¹, которая помещена в разделе I (Общие положения), а не в статье 21, где изложен предмет надзора за исполнением законов, в том числе за законностью правовых актов.

Каких-либо принципиальных различий между требованием об изменении нормативного правового акта и протестом также не имеются.

представляется целесообразным скорректировать структуру Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части изложения вопросов проведения антикоррупционной экспертизы в главе I (Надзор за исполнением законов) раздела III (Прокурорский надзор) и применения протеста для реагирования на выявленные нормативные правовые акты с коррупциогенными факторами.

Существует и более глобальная проблема – насколько антикоррупционная экспертиза (в том виде, в каком она существует) имманентна природе и характеру деятельности прокуратуры?

Фактически это тема для самостоятельного направления научного исследования, в связи с чем, не касаясь глубокого анализа ситуации, отметим, что поиск и устранение дефектов правовых норм, именуемых коррупциогенными факторами, является по сути юридико-технической составляющей нормотворческого процесса и, по убеждению автора, должно осуществляться на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов соответствующими субъектами. Уже принятые нормативные правовые акты могут и должны быть скорректированы с учетом требований антикоррупционного законодательства органами, к компетенции которых отнесено принятие соответствующих актов.

Неисполнение же подобных требований законодательства субъектами правотворчества и будет предметом прокурорских проверок или направляемых информаций (в случае с актами высших органов власти и должностных лиц). Это более понятная и приемлемая для прокурорского надзора конструкция. Для этого, однако, необходимо инкорпорировать положения об антикоррупционной экспертизе в федеральный закон, который регламентировал бы процедуру разработки, принятия и вступления в силу всех нормативных правовых актов на территории Российской Федерации. В этом случае следовало бы ставить вопрос о криминологической экспертизы подготавливаемых проектов, то есть о прогнозировании их влияния на совершение коррупционных и других преступлений.

С обеспечением законности и некоррупциогенности нормативных правовых актов тесно связано участие прокуроров в правотворческой деятельности, которое согласно статье 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» реализуется при установлении прокурором необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов посредством внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Как отмечают исследователи, участие органов прокуратуры в правотворчестве представляет собой особый вид государственной деятельности, направленной на совершенствование действующих правовых норм или их отмену с целью обеспечения конституционной законности[223].

В этой связи пробелы, противоречия, несовершенство законодательства о противодействии коррупции, в том числе о ее профилактике, выявляются в рамках надзорной и иной деятельности прокуроров и устраняются через обращения органов прокуратуры в соответствующие компетентные органы.

Нельзя не сказать и об участие органов прокуратуры в правовом просвещении, которое само по себя несет огромный профилактический потенциал по отношению к коррупции.

Правовое просвещение представляет собой процесс распространения правовых знаний для роста общей правовой культуры, главная цель которого – овладение основами юридических знаний, понимание юридической ответственности^{^[224]}. Расширение системы правового просвещения населения заявлено одним из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Действительно, правовое просвещение может выступать достаточно эффективным средством профилактики коррупции.

Дело в том, что причиной коррупционного поведения граждан зачастую является неинформированность о способах получения законных благ и реализации законных интересов, основанных на праве, те есть имеющих правовую регламентацию. Такое правовое незнание замещается негативными установками обыденного сознания о необходимости либо протекции, либо подкупа для достижения вполне законных целей (например, для получения квартиры по социальному найму в порядке очереди из нуждающихся).

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»[225] подчеркивается, что в деле привития гражданам уважения к закону, преодоления правового нигилизма необходимо максимально использовать весь потенциал прокуратуры. В связи с этим прокуроры осуществляют как общее (обучение правовым знаниям, пропаганда права, правовое консультирование населения в целом), так и специальное (выполнение такой деятельности применительно к отдельным категориям лиц) правовое просвещение. Причем активно используются все имеющиеся возможности распространения правовых знаний: выступления перед гражданами с чтением лекций и докладов, проведение бесед, тематических вечеров и вечеров вопросов и ответов, недель, декад и месячников правовых знаний по месту жительства и работы. С целью правовой пропаганды органы прокуратуры размещают большое количество материалов в средствах массовой информации и сети Интернет[226].

Как отмечали еще в советской литературе[227], выступления прокуроров на совещаниях, конференциях и семинарах – это не только пропаганда права. В них может содержаться анализ выявленных нарушений законов. На них публично оглашаются имена и должности нарушителей, разъясняются последствия, которые ожидают нарушителей законов. Все это превращает выступления в средство укрепления законности, правового воспитания, профилактики нарушений законов.

⇐ Предыдущая 6 7 8 9 101112 13 14 15 Следующая ⇒