Доминирование партии в политических структурах

⇐ ПредыдущаяСтр 5 из 11Следующая ⇒

Партийные организации и правительственные ведомства насчитывают более 37 млн сотрудников, получающих заработную плату от государства и работающих на всех уровнях. Один из характерных способов осуществить доминирование партии в политических структурах (феномен, который будет описан в этом разделе ниже) — это дублирование политических структур и значительно большая роль партийных органов и лидеров по сравнению с органами и лидерами государства. КПК реализует свою руководящую роль и другими путями.

1. Система номенклатуры — это важнейший механизм, с помощью которого компартия управляет государственными служащими и

осуществляет контроль за ними. В определенном смысле номенклатуру можно счесть основой всей политической системы. Все кадровые ре-1пения (назначение на должность, повышение, перевод, увольнение), касающиеся партийных функционеров и правительственных чиновников (включая и сотрудников государственных предприятий), занимающих более или менее ответственное положение, должны быть согласованы с партийными комитетами. Эта система управления строится на иерархических принципах и заключается в том, что существуют списки официальных должностей (это и есть номенклатура), охватывающих (начиная с должности начальника отдела), по данным на конец 80-х годов, свыше 8 млн человек. (Сейчас их количество должно быть значительно больше.) В настоящее время каждый партийный комитет через свой организационный отдел напрямую руководит деятельностью всех чиновников и государственных служащих, стоящих на иерархической лестнице одной ступенью ниже. Властные полномочия Политбюро, венчающего эту пирамиду, распространяются на всех должностных лиц провинциального (по административно-территориальной вертикали) и министерского (по ведомственно-бюрократической вертикали) уровней. Общая численность этих чиновников — 7 000 человек. Среди них, к примеру, и члены Постоянного комитета ВСНП в полном составе.

Хотя реформы 80-х и 90-х годов значительно повысили роль и усилили власть экономики, попыток свести к минимуму значение номенклатуры почти не предпринималось. Этому есть объяснения: подобная система подчинения сверху донизу и двухэлементная (партийная и государственная) иерархия ставят каждого ответственного чиновника в зависимость прежде всего от вышестоящего партийного комитета и, в конечном счете, — от ЦК. Стремясь к служебному росту, даже те должностные лица, которые занимают выборные (пусть даже формально ) посты, должны в первую очередь «смотреть вверх», ища одобрения своим действиям у аппаратчиков партийных комитетов, и лишь затем — «вниз», на депутатов региональных законодательных собраний и рядовых граждан. В противном случае их ждет наказание. Примером может служить случай с Ху Цзивэем, который в 1989 г. пытался властью ВСНП отклонить законопроект о военных судах и был за это исключен из членов Постоянного комитета ВСНП.

2. Членство в партии служит другим средством подчинить чиновничество власти коммунистической партии. Подавляющее большинство чиновников (включая и тех, кто работает в правительственных структурах и на выборных должностях) являются членами КПК и состоят на партийном учете в первичных парторганизациях по месту своей работы. Они проводят регулярные собрания, участвуя в так называемой «партийной жизни», зачастую не имеющей ни малейшего отношения к сфере их профессиональных и служебных обязанностей. Они должны соблюдать партийную дисциплину и подчиняться прин-

ципу демократического централизма. Контроль за повседневной деятельностью партийных комитетов/бюро в государственных и правительственных ведомствах осуществляют отделы ЦК, призванные следить за тем, чтобы коммунистическая партия не теряла своей активной роли в государственных структурах. Поскольку возможности продвижения по службе в китайской политической системе целиком монополизированы партией, иерархическая организация и партийная дисциплина гарантируют, что КПК остается «руководящей силой» общества и доминирует во всех политических структурах.

Отдельно от первичных парторганизаций (ячеек), имеющихся в каждом подразделении ведомства или предприятия, существуют партийные группы, которые создаются только в правительственных структурах и состоят из ограниченного числа коммунистов, занимающих наиболее ответственные должности [10]. Как правило, возглавляет эту группу руководитель ведомства: если речь идет, например, о группе, созданной в министерстве, то возглавляет ее министр. Членов этих групп назначают вышестоящие партийные комитеты, перед которыми группы отчитываются о своей работе. Если первичные парторганизации призваны обеспечивать под эгидой КПК единство и дисциплину во всех политических структурах, то эти группы предназначены для проведения партийной линии в среде руководства тех правительственных и государственных учреждений, где они и существуют. В краткий период между 1987 и 1988 гг., когда предпринимались попытки разграничить функции партии и государства, эта система была формально (а во многих ведомствах — реально) упразднена. Однако уже в 1989 г. ее восстановили — это произошло после смещения Чжао Цзыяна, с именем которого ассоциируется эта реформа.

3. И наконец, структурные различия, приведенные в табл. 9.1, маскируют дублирование управления органами партии и государства. Таблица, тем не менее, дает вполне наглядный пример того, в чьих руках сейчас сосредоточена власть: Цзян Цзэминь одновременно является главой государства, лидером партии и председателем обоих Центральных военных советов (и в партийной, и в государственной структуре). Хотя формально сосредоточение такого количества властных полномочий в одних руках — случай в истории КНР беспрецедентный, но практика «сидения на двух стульях» всегда была достаточно распространена. Премьер Госсовета Чжу Жунцзи также входит в высшее партийное руководство, являясь членом Постоянного комитета Политбюро, как и председатель Постоянного комитета ВСНП Ли Пэн. Впрочем, дублирование руководящих функций в настоящее время распространено меньше, нежели в прошлом, когда параллельные партийные и административные структуры были полностью идентичны по своему составу. Начиная с 80-х годов эта практика, сохраняясь в центральных органах, стала исчезать на нижних уровнях.

Это понятие по традиции ассоциируется с либерально-демократической идеологией и касается прежде всего взаимоотношений личности и государства. Суть его сводится к защите прав личности — защите, осуществляемой путем ограничений, налагаемых на безраздельную, граничащую с произволом власть государства и освященных силой закона. В «классической» коммунистической идеологии, не признающей нейтрального восприятия права (или государства), это понятие теряет всякий смысл. С коммунистической точки зрения право — часть политики, воспринимать его следует с позиций классовой борьбы: как орудие, используемое государством для установления и удержания своей диктатуры. Китайские коммунистические лидеры никогда не признавали верховенство права в истинном смысле слова, однако в 1978 г. начали восстанавливать и развивать важные идеологические категории и правовые установления, возникшие на краткий срок в 50-х годах. Ныне в Китае понятие «законность* деполитизиро-вано, а верховенство права признано. Это значит, что есть законы и перед законами все равны. Поскольку второй принцип часто нарушается, может возникнуть ощущение, что это всего лишь голословная декларация. На самом деле это не так. Непрекращающиеся и в настоящее время усилия установить в Китае верховенство права уже привели к значительным изменениям в образе мыслей и поведении китайских граждан.

Первоначальный китайский эксперимент с «социалистической законностью» имел строгие временные рамки: в 1954 г. была принята первая Конституция КНР, а в 1957 г. развернута кампания против «правого уклона». Многообещающие реформы в юридической сфере были объявлены примером «правобуржуазного мышления» и свернуты, подготовка специалистов и научные исследования прекращены; ученые-правоведы и юристы-практики подверглись шельмованию и преследованиям. Адвокаты перестали принимать участие в процессах. Партийные комитеты взяли судебные процедуры под свой полный и прямой контроль. Все это достигло своего апогея во время «культурной революции», когда неистовство «классовой борьбы» и «правосудия народных масс» окончательно вытеснило в процессе решения социальных конфликтов всякую процедурно-правовую упорядоченность. Столь радикальное отрицание права не характерно для всей эпохи правления Мао — официально подогреваемая враждебность к закону стала превалировать лишь с конца 50-х годов.

Правовая реформа началась в 1978 г. По целому ряду причин судебная система, в которой едва теплилась жизнь, требовала немедленных действий. Во-первых, возникла настоятельная необходимость исправить ошибки, совершенные в недавнем прошлом, — изучить и

пересмотреть сомнительные приговоры, вынесенные в период «культурной революции», когда высшим приоритетом было «революционное правосознание». Во-вторых, Дэн Сяопин и его сподвижники хотели не только восстановить порядок и стабильность в стране, несколько лет кряду пребывавшей в состоянии хаоса и смуты, но и продемонстрировать, что созидаемая ими система покончит с политическим произволом. И наконец, последнее, но, быть может, самое важное: руководители государства надеялись, что новый правопорядок — «прозрачные» юридические установления и беспристрастный суд — сделает политический курс Китая более предсказуемым и тем самым привлечет в страну иностранные инвестиции, которые в свою очередь будут способствовать экономическому росту.

Верховенство закона требует наличия самого закона. За 30 лет, минувших после образования КНР, в стране так и не появился уголовный кодекс (УК). В 1978 г. лидеры страны создали комиссии из ученых-правоведов, которым предстояло довести до конца прерванную на десятилетия работу по разработке основ уголовного права. Год спустя ВСНП приняло уголовный и уголовно-процессуальный кодексы (УК и УПК). В последующие годы, пока правительственные ведомства выпускали подзаконные акты и инструкции, разъяснявшие и дополнявшие «сырые» законы, Комитет по законодательству ВСНП занимался их переработкой и совершенствованием. В 1996-1997 гг. ВСНП утвердил пакеты существенно дополненных и уточненных законов. Исправленный У К (1997) учитывает произошедшие в экономической жизни Китая изменения, которые сделали возможными экономические преступления, невообразимые по меркам прошлых десятилетий (например, insiders security tradings). Исключены были неопределенно-расплывчатые статьи, каравшие за «контрреволюционную деятельность». Поправки к УПК 1996 г. гарантировали обвиняемому право (не признававшееся в 50-е годы) на юридическую защиту на ранних стадиях следствия.

Верховенство закона предусматривает, что перед законом все равны. Это положение входит в непримиримое противоречие как с политизированной трактовкой права, доминирующей в коммунистической идеологии, так и с повседневной практикой, осуществлявшейся в Китае при Мао. В 1978 г. ВСНП восстановил прокуратуры, упраздненные в 60-х годах. На них были возложены новые и важные обязанности — расследование должностных преступлений и поддержание обвинения в судах, рассматривающих такие дела, и дана возможность действовать в соответствии с законом совершенно независимо. Китайские лидеры регулярно и категорично заявляли о своей приверженности к равенству всех объектов права перед законом, предупреждая о том, что должностные лица, злоупотребляющие служебным положением и нарушающие закон, должны привлекаться к ответственности. Равенство перед законом — принцип, который в 50-е годы

27 - 7377

считался «буржуазным», получило свое отражение в Конституции 1982 г., где Коммунистическая партия Китая (а не только ее члены) впервые обязывалась подчиняться власти закона. Примерно в это же время (о чем пойдет речь в следующих разделах) произошел всплеск коррупции и должностных преступлений. На практике компартия, действуя через дисциплинарно-инспекционные комиссии и юридические органы в своих структурах, как правило, избавляет должностных лиц от уголовного преследования за злоупотребление служебным положением.

В конце 70-х годов основная масса жителей Китая была юридически безграмотна и с недоверием относилась к возможности решить те или иные конфликты в судебном порядке —' позиция, вполне логичная для граждан государства, где политика стоит над законом. В 80-е годы власти развернули несколько кампаний, призванных просветить китайцев относительно содержания важнейших законов и внушить им идею равенства всех перед законом. Трудно развивать правовые нормы после того, как на протяжении десятилетий ими не просто пренебрегали — их активно отвергали и прямо объявляли несуществующими. Тем не менее рядовые граждане все же отстаивают свои интересы в судебном порядке: показателем того, что усилия по ликвидации юридической безграмотности принесли плоды» может служить количество судебных исков, вчиненных государственным учреждениям и должностным лицам. Со времени принятия в 1989 г. Закона об административных спорах оно неуклонно возрастало ив 1996 г. составило 80 000 случаев. Зачастую подобные иски удовлетворяются не в ходе судебного разбирательства (соглашение, устраивающее истца, достигается на предшествующих процессу стадиях), но подобная практика стала достаточно распространенной, чтобы граждане осознали целесообразность обращения в суд [11].

Реформа правовой системы навлекла критику на китайское законодательство и правоприменение. Вот три характерных примера. Во-первых, УК КНР предусматривает смертную казнь при «отягчающих обстоятельствах» таких преступлений, как контрабанда, изнасилование, кража, взяточничество, торговля «живым товаром» и коррупция. Предпринимая время от времени попытки «крепко ударить» по преступности, власти широко применяют «высшую меру», что вызывает нарекания со стороны западных наблюдателей, утверждающих, что наказание несоразмерно вине. Во-вторых, судебное расследование уголовного дела не должно в принципе иметь обвинительного уклона и все внимание должно быть сосредоточено на определении наказания, а не вины. Поскольку дело слушается в суде лишь после того, как собраны достаточные доказательства вины, значительная часть процессов заканчивается вердиктом «виновен». Право обвиняемого на защиту на ранних стадиях следствия закон признает, однако «прописано» в нем лишь требование, чтобы адвокат вступал в дело не по-

зднее, чем за десять дней до начала суда. К этому времени дело обычно уже подготовлено для передачи в суд и уже получены «признательные показания» подследственного, которому в этом случае закон гарантирует снисхождение. Практика «сперва приговор, потом суд» обсуждалась в самом Китае и критиковалась за границей. И наконец, несмотря на отмену статей, карающих за специфически политические преступления («контрреволюционная деятельность»), китайские власти признают существование «нескольких тысяч» политзаключенных, тогда как правозащитные организации считают, что их количество гораздо больше. Поэтому критики полагают, что подобное положение совершенно не соответствует новой правовой ситуации.

И все же в правовом пространстве Китая произошли важные изменения. Ныне действия китайского государства больше ограничены юридическими нормами, а его граждане лучше, чем когда бы то ни было, защищены от политического произвола. Злоупотребление властью преследуется совсем не так, как раньше. Если не считать того, что на практике существует двойной стандарт — для рядовых граждан и для «ответственных лиц», закон превратился в Китае в политическое орудие, которое граждане могут применить против допущенной по отношению к ним несправедливости. Усилия властей установить в стране верховенство закона создали правовую основу для сопротивления режиму, который вынужден соответствовать им же провозглашенным нормам.

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 9 10 Следующая ⇒