История развития законодательства о банкротстве

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 50Следующая ⇒

1. Исторически законодательство о банкротстве начиналось и вплоть до конца XIX в. являлось законодательством о банкротстве исключительно физических лиц, а после этого, с появлением и развитием института юридических лиц, стало включать также нормы о банкротстве юридических лиц.

В литературе по-разному определяют время зарождения законодательства о банкротстве: одни авторы относят его к древнейшему праву, когда объектом взыскания было не столько имущество должника, сколько его личность, и когда должник мог быть продан на торгах с тем, чтобы вырученные средства распределить между кредиторами*(21); другие утверждают, что " в законодательствах древнейших народов не существовало настоящего конкурса" *(22), и относят зарождение института банкротства к более позднему периоду, когда объектом взыскания стало имущество, а не личность должника, и исполнение было выведено из области частного самоуправства и передано под надзор государства. Так, Г.Ф. Шершеневич писал, что " только развитое кредитное хозяйство может вызвать потребность в создании тех норм материального и процессуального права, которые в своей совокупности образуют конкурсное право, т.е. совокупность юридических норм, разрешающих стечение требований на имущество, недостаточное для полного их удовлетворения" *(23).

Действительно, главная причина и стимул развития конкурсного права - развитие торговли, кредитных отношений. Так, с развитием торговли в Италии появляются первые конкурсные статуты: статут Венеции 1244 г., статут Генуи 1488 г. Итальянское конкурсное право было направлено прежде всего на регулирование торговой несостоятельности, поскольку фактически именно купцы впадали в неоплатность.

Французское законодательство о банкротстве, прежде чем стать на охрану торгового кредита, прошло значительный путь развития. Сначала появились архаичные указы Франциска I 1536 г., Генриха IV 1609 г., ордонанс Кольбера 1673 г., затем торговое уложение 1807 г. и закон 1808 г., с которым связываются значительные изменения французского законодательства о банкротстве, в результате чего при банкротствах стали применяться в основном гражданско-правовые последствия*(24).

В Германии изначально города сами вырабатывали начала конкурсного процесса, поэтому ко времени объединения Германии в конце XIX в. действовали самые разнообразные источники конкурсного права. В 1876 г. был принят общегерманский конкурсный устав, который, с некоторыми изменениями, действовал более ста лет.

Конкурсное право Англии развивалось независимо от континентального конкурсного права, но также прошло путь от преимущественно уголовной направленности его норм до современного законодательства о банкротстве, обслуживающего рыночные отношения (например, конкурсный закон Генриха VIII 1543 г., конкурсный устав 1849 г., конкурсный устав 1883 г.). Известно, что английское право оказало огромное влияние на многие правовые системы, прежде всего США, Канады, Австралии.

2. Развитие российского законодательства о банкротстве также прошло ряд этапов, которые имеют свои особенности, определяемые характером развития российского общества: дореволюционный (до 1917 г.), советский (с 1917 по 1992 г.), современный (с 1992 г.)*(25).

Характеризуя дореволюционный период развития российского законодательства о банкротстве, следует отметить, что зачатки регулирования конкурсных отношений содержались уже в Русской Правде, Судебниках XV-XVI вв., Соборном уложении 1649 г.*(26) Основательно указанные отношения стали регулироваться позже, в частности в Уставе о банкротах 1740 г., который не вступил в действие. Практически институт конкурсного права в России начинает развиваться только с началом развития торговых отношений. Сначала принимается Устав о банкротах 1800 г., а затем Устав о торговой несостоятельности 1832 г., который действовал до 25 октября 1917 г.

Дореволюционное законодательство о банкротстве различало несостоятельность торговую и неторговую. Это различие оказывало влияние на подсудность дел (в первом случае - коммерческим судам, во втором - общим), на порядок производства той и другой категории дел и на последствия признания судом несостоятельности должника.

Дореволюционное конкурсное право содержало в основном нормы о банкротстве физических лиц. При этом уровень разработки норм был достаточно высок. Многие спорные вопросы, возникающие в настоящее время в практике применения норм о банкротстве, успешно решались в дореволюционном законодательстве.

Советскому периоду идея о возможности признания лица банкротом не была абсолютно чуждой, но на разных этапах эта идея получала различное нормативное воплощение. Сначала конкурсные отношения не могли возникать, так как исключались какие-либо торговые отношения. Однако после введения в 1921 г. новой экономической политики и появления торговых отношений, а следовательно, неплатежей по долгам, появилась потребность в нормах о банкротстве.

Так, в ГК РСФСР 1922 г. появляется значительное число норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с банкротством гражданских и торговых товариществ и физических лиц (ст. 219, 260, 289, 294). ГПК РСФСР 1923 г. изначально не регулировал процедуру признания лица банкротом. Только в 1927 г. ГПК РСФСР был дополнен гл. 37 " О несостоятельности частных лиц, физических и юридических", а в 1929 г. еще двумя главами - гл. 38 (о несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ) и гл. 39 (о несостоятельности кооперативных организаций).

В юридической литературе советского периода отмечалось, что законодательство о банкротстве направлено на охрану интересов трудящихся и государства при производстве дел о несостоятельности в противовес дореволюционным правилам, которые предоставляли кредиторам всю полноту распоряжения в конкурсном процессе*(27). Право на обращение в суд с заявлением о признании должника банкротом было предоставлено не только должнику и кредиторам, но и суду, прокурору, ведомствам. Процесс по делам о банкротстве был упрощен, кредиторы в нем не имели практически никаких прав, активную роль играли государственные органы. Различий между торговой и неторговой несостоятельностью не проводилось. Дела рассматривались в судах разных инстанций в зависимости от значения предприятия, величины конкурсной массы, государственной заинтересованности*(28).

Конкурсное законодательство советского периода представляло собой аномалию конкурсных отношений, поскольку защищало не законные интересы кредиторов и должника, а общий хозяйственный результат, что совершенно не свойственно нормальному конкурсному праву*(29); в условиях безраздельной государственной монополии в основных отраслях народного хозяйства эти нормативные механизмы лишались смысла*(30), плановая экономика и институт банкротства объективно несовместимы.

По мере усиления плановых начал в экономике значение института банкротства стало падать. Нормы законодательства о банкротстве оказались недействующими*(31) и в результате реформ, проведенных в начале 1960-х гг. в области гражданского законодательства и гражданского процессуального законодательства, были исключены из ГК РСФСР и ГПК РСФСР. Вместе с тем вплоть до начала 1990-х гг. принимались нормативные акты, в которых содержалось указание на банкротство как на основание прекращения юридического лица*(32), хотя действие этих правил не было обеспечено процессуальными нормами. Что касается правил о банкротстве физических лиц, то их и вовсе не было.

Современный период развития российского законодательства о банкротстве связывается с переходом России к рыночным отношениям. Отсутствие в законодательстве института банкротства породило неустойчивость кредитных отношений, нездоровое положение в экономической сфере в целом, незащищенность участников гражданского оборота. Разумеется, такая ситуация недопустима в условиях рынка.

Первым нормативным актом о банкротстве этого периода является Указ Президента от 14 июня 1992 г. N 623 " О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур" *(33). Однако на практике этот указ не применялся, так как предусматривал исключительно административные меры борьбы с неплатежеспособными предприятиями.

Кроме того, следует отметить, что подзаконные нормативные правовые акты в принципе не подходят для регулирования отношений банкротства. Даже исторически сложилось так, что во всех странах, и даже в странах прецедентного права, источниками правового регулирования отношений банкротства являются законодательные акты. Это не случайно. Дело в том, что отношения банкротства - это следствие отношений, связанных с неисполнением обязательств (обязанностей), которые уже урегулированы на уровне законов: гражданским кодексом, процессуальным кодексом и др. Понижение уровня правового регулирования отношений банкротства означало бы заведомое недействие подзаконных актов как противоречащих закону. Поэтому для создания специального режима неисполнения обязательств (обязанностей) неплатежеспособным должником необходимо установление изъятий из предусмотренного законом порядка, которые могут быть установлены только законом*(34).

Практическое применение законодательства о банкротстве в современной России следует связывать с принятием Закона РФ от 19 ноября 1992 г. " О несостоятельности (банкротстве) предприятий" *(35), которым были восприняты основные тенденции развития мирового законодательства о банкротстве, зарубежный и отечественный (главным образом дореволюционный) опыт регулирования отношений банкротства. Вместе с тем, этот Закон учитывал особенности переходного периода в России. В преамбуле Закона было указано, что должниками, которые могут быть признаны банкротами, являются только предприниматели (" занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо, или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин-предприниматель" )*(36).

Закон имел недостатки, затруднявшие его применение. В частности, он не регламентировал детально особенности судопроизводства по делам о банкротстве. Многие аспекты отношений банкротства регулировались подзаконными нормативными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, распоряжениями регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства - Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом*(37). Большинство этих актов были направлены на создание организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации Закона о банкротстве, главным образом в отношении государственных предприятий. Существовали противоречия между Законом о банкротстве и подзаконными актами, закрепляющими, по существу, двойной стандарт в отношении частных и государственных предприятий*(38).

Недостатки указанного закона, а также принятие в 1994 г. первой части ГК РФ, содержащего нормы о банкротстве, предопределили необходимость принятия в 1998 г. нового Федерального закона " О несостоятельности (банкротстве)" *(39). Он в большей мере соответствовал современным условиям экономического развития России и значительно подробнее, чем прежний, регулировал различные отношения, возникающие в связи с банкротством лиц. Закон содержал почти в четыре раза больше статей, чем Закон о банкротстве 1992 г., и, следовательно, минимальное количество норм отсылочного характера.

Законом о банкротстве 1998 г. был расширен круг лиц, которые могли признаваться банкротами: коммерческие организации (за исключением казенных предприятий); некоммерческие организации в форме потребительских кооперативов, благотворительных и иных фондов; граждане, в том числе не являющиеся индивидуальными предпринимателями (хотя соответствующие положения Закона не вступили в действие).

Этот закон имел прямое действие и содержал развернутую главу об особенностях рассмотрения дел о банкротстве. В результате его применения количество дел о банкротстве стало исчисляться десятками тысяч.

Наряду с Законом о банкротстве были приняты Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ " О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" *(40) и Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ " Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" *(41), а также ряд подзаконных правовых актов, в частности, Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. N 1544*(42).

Закон о банкротстве 1998 г., как показала практика его применения, имел ряд недостатков: в частности, он недостаточно обеспечивал интересы должника, а также государства в деле о банкротстве; широко использовался как средство для передела собственности; не содержал действенных норм о независимости арбитражных управляющих и их ответственности; имел другие недостатки*(43).

3. В 2002 г. был принят новый АПК РФ, который наряду с обновленными общими процессуальными нормами содержал гл. 28 " Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)". Это обстоятельство предопределило принятие в 2002 г. действующего в настоящее время Закона о банкротстве, который отличается от предыдущих законов о банкротстве значительно большим законодательным массивом. Если в Законе о банкротстве 1992 г. была 51 статья, а в Законе о банкротстве 1998 г. - 189 статей, то в Законе о банкротстве 2002 г. их уже более 400.

Появились новые институты, например, процедура финансового оздоровления, саморегулируемые организации арбитражных управляющих, проверка обоснованности заявленных требований в судебном заседании в целях введения процедуры наблюдения, переход из конкурсного производства во внешнее управление, банкротство стратегических организаций и др.

Был предельно расширен круг лиц, которые могут быть признаны банкротами: это все физические и юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий, религиозных организаций, а также публичных компаний и фондов.

Практически уравнены в правах конкурсные кредиторы и уполномоченные органы. В частности, уполномоченные органы, как и конкурсные кредиторы, получают удовлетворение своих требований в третью очередь, принимают участие в голосовании по вопросу заключения мирового соглашения.

Существенно меняется правовое положение прокурора в процессе по делу о банкротстве. В частности, ограничены его возможности по предъявлению заявлений в суд, поскольку по АПК РФ он может предъявлять лишь точно обозначенные в ст. 52 иски в защиту публичных интересов. Кроме того, прокурору не предоставляется право осуществления надзора за судебной деятельностью. Правом на подачу заявления о признании должника банкротом в суд обладают специально уполномоченные органы - налоговые органы.

Детально регламентированы процедуры созыва и проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, порядок назначения и полномочия арбитражных управляющих, порядок возбуждения и рассмотрения дел о банкротстве, что, безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.

Оценивая Закон о банкротстве как достаточно качественный законодательный продукт, нельзя не отметить отраженные в нем неоправданные тенденции развития российского законодательства о банкротстве*(44), что вызвано неправильным пониманием юридической наукой и практикой роли и значении этого законодательства. В период действия Закона о банкротстве 1998 г. развернулась острая полемика о якобы бесконтрольном переделе собственности благодаря указанному закону, что стало основной причиной его изменения*(45). Возникает вопрос: для чего же, если не для основанного на законе передела собственности, предназначены процедуры банкротства?

Разумеется, если правоприменительная практика свидетельствует о необходимости внесения изменений в Закон о банкротстве, их нужно вносить. Например, в развитых странах законодатель, реагируя на социально-экономические изменения в обществе, систематически совершенствует законодательство о банкротстве*(46).

На наш взгляд, рыночное законодательство для того и существует, чтобы обязательства исполнялись в срок и долги оплачивались полностью; чтобы в условиях недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов эти требования удовлетворялись в определенной законом очередности и соразмерно за счет вырученных средств от продажи имущества должника-банкрота, т.е. путем передела собственности в соответствии с Законом о банкротстве.

Действующий Закон о банкротстве имеет и другую цель, являющуюся, по существу, основной: не ликвидация неплатежеспособных юридических лиц, а восстановление их платежеспособности. Однако реализация этой цели как приоритетной, на наш взгляд, ведет к сдерживанию процессов банкротства, стагнации российской экономики, подрыву динамичности экономического оборота, так как удовлетворение интересов кредиторов и сопряженных с ними интересов других лиц (контрагентов кредиторов) оказывается отодвинутым на неопределенный срок.

Зарубежные исследователи российского законодательства о банкротстве также обращают внимание на указанный недостаток, отмечая, что приоритетной задачей законодательства о банкротстве, занимающего центральное место в деловой жизни каждой страны, должно быть повышение возврата средств для кредиторов. Любая система, придающая большее значение спасению бизнеса или сохранению рабочих мест, делает это в ущерб интересам кредиторов и неминуемо вызывает повышение цены кредита*(47).

Эффективность процедуры внешнего управления крайне низка. Можно отметить также, что большинство государственных предприятий убыточны. Что с ними делать: восстанавливать платежеспособность и потом банкротить (в силу невозможности восстановления платежеспособности) или все же лучше сразу банкротить путем передачи бизнеса в более эффективные руки?

Следует отметить, что действующий Закон о банкротстве не только не уменьшил, но, в известном смысле, увеличил возможности передела собственности. Достаточно напомнить только об одной весьма полезной новелле этого закона. Любое лицо (включая собственника имущества должника - унитарного предприятия) в рамках любой процедуры банкротства вправе полностью исполнить обязательства должника перед его кредиторами (ст. 31, 71.1, 85.1, 112.1, 113, 125, 129.1, 189.93 Закона о банкротстве). На наш взгляд, это достаточно эффективная норма, которая позволит, например, крупному кредитору на легальной основе, расплатившись с мелкими кредиторами, определять судьбу должника.

Очевидно, что проблемы банкротства - это порой не столько проблемы толкования и применения законодательства о банкротстве, которые, конечно же, имеются, сколько политические и экономические проблемы страны, связанные с борьбой различных политических и экономических группировок за сферы влияния; с непродуманной государственной политикой, предпринимательскими конфликтами и методами разрешения этих конфликтов; со слабостью и зависимостью судебной власти*(48), особенно в части исполнения судебных решений, и др.

Носители различных интересов (политические партии, социальные и экономические группы), балансирование которых осуществляется законодательством о банкротстве, стремятся изменить это законодательство под себя. Об этом свидетельствуют предпринимаемые время от времени попытки изменить вектор развития законодательства о банкротстве, придать ему еще больший продолжниковый характер. Например, в 2000 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон " О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " О несостоятельности (банкротстве)" *(49), который не был подписан Президентом РФ, а следовательно, не вступил в силу. В нем, в частности, была предпринята попытка вернуться к принципу неоплатности как критерию банкротства*(50).

Изучение законодательства о банкротстве, практики его применения и доктринальных положений показывает, что оптимальные научные и практические решения по ключевым вопросам регулирования конкурсных отношений пока еще не найдены. Прежде всего это те положения Закона о банкротстве, которые закрепляют определенный баланс интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве: интересов должника и кредиторов; интересов конкурирующих кредиторов; интересов должника и конкурсных кредиторов, с одной стороны, и интересов государства - с другой; интересов арбитражных управляющих и т.д.

Надо понимать, что интересы неплатежеспособного должника и кредиторов (конкурсных кредиторов, работников должника, государства в лице уполномоченных органов) - это основные интересы, подлежащие урегулированию законодательством о банкротстве. Справедливый баланс указанных интересов, необходимый для установления и поддержания доверия со стороны инвесторов и обеспечения стабильности гражданского оборота, на наш взгляд, действующим законодательством о банкротстве не достигнут, права кредиторов недостаточно обеспечены.

Как известно, слабая сторона в обязательствах - кредиторы и другие лица, утратившие то, что им полагается по закону. Следовательно, " защите подлежат имеющие права, а не те, кто их нарушил. С этой точки зрения должник вообще не должен защищаться правом. Можно говорить лишь об отсрочке исполнения, учете имущественного положения должника и других способах смягчения для него последствий недолжного исполнения, применяемых в исключительных случаях и обусловленных особыми социальными условиями" *(51). Указанному подходу противоречит тенденция усиления продолжникового характера нашего законодательства о банкротстве, выражающаяся в широком применении явно неэффективной процедуры внешнего управления и ряде других положений.

На чрезвычайно низкую эффективность процедуры внешнего управления указывали многие ученые и практики*(52). Об этом свидетельствует и многолетняя практика применения этой процедуры: как правило, платежеспособность должников в результате внешнего управления не восстанавливается, конкурсное производство, открытое с большим опозданием, уже не может быть эффективным, поскольку огромные издержки внешнего управления и расходы по текущим обязательствам не позволяют удовлетворить требования кредиторов в том объеме, на который они были вправе рассчитывать при немедленной ликвидации*(53). Таким образом, пройдя чрезвычайно затратную по времени и средствам процедуру внешнего управления, должник - юридическое лицо оказывается на пути к ликвидации в процедуре конкурсного производства.

Оставляет желать лучшего также эффективность другого реабилитационного института - финансового оздоровления. Финансовое оздоровление применяется крайне редко. Очевидно, находится мало желающих предоставить обеспечение исполнения обязательств должника. Когда же эта процедура применяется, она не может не давать эффекта, поскольку в механизме финансового оздоровления заложен элемент ответственности лиц, ходатайствующих о введении процедуры финансового оздоровления. Лица, предоставившие обеспечение исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности, в случае неисполнения указанного графика должны исполнить обязательства должника перед кредиторами, в противном случае они привлекаются к ответственности в соответствии с гражданским законодательством (ст. 89-91 Закона о банкротстве). Однако те же задачи могут быть решены посредством другой процедуры - мирового соглашения, что делает институт финансового оздоровления излишним.

На наш взгляд, для повышения эффективности регулирования конкурсных отношений необходимо усиление законодательной защиты интересов кредиторов неплатежеспособного должника. Приоритет должен быть отдан ликвидационным процедурам с возможностью выхода из них посредством заключения мирового соглашения между должником и кредиторами. Возможности назначения реабилитационных процедур по усмотрению суда, предусмотренные ст. 75 Закона о банкротстве, должны быть исключены из него.

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒