Делопроизводство в дореволюционной России (до 1917 г.)

 

Появление первых документов (фиксированная информация на любом доступном материале — камне, глиняной дощечке, в Древней Руси — на бересте) стало возможным с изобретением письма, с воз-никновением письменности.

 

В сложный период зарождения и формирования Древнерусского государства (X—XV вв.), во време-на феодальной раздробленности, при отсутствии единого управления управленческие функции при князьях осуществляли отдельные должностные лица (служивые люди) иногда с небольшим числом

 

помощников (дьяков). В этих условиях получила определенное разви-тие одна из отраслей делопроизводства, а именно документирование.

 

Тюменский государственный университет №ИК-00948 9

Приказное

делопроизводство (XV—XVII вв.)

О достаточно высоком уровне культуры подготовки документов в то время свидетельствуют договоры с Византией (911, 945 гг.), жалован-ные и вкладные грамоты, завещания, личная переписка, найденная при археологических раскопках в 1951—1952 гг. в Новгороде, Пскове,

Смоленске и других городах.

В этот период главным образом документируются правовые от-ношения: создаются объемистые правовые акты, например «Русская Правда», многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот, разного рода житийные записи (о найме, продаже работников в рабство и т.п.). Расширение практики документирования привело к необходимости привлечения к работе с документами относительно грамотных церковных служителей — псаломщиков и дьяков.

 

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и  ме-ста их хранения. Документы хранились в сокровищницах вместе с  драго-ценностями, в церквях и монастырях. В Пскове, например, документы хранились при Троицком соборе в ларях. По существу псковский ларь был и архивом, и канцелярией.

 

Самой древней формой документа на Руси была грамота — лист пергамента шириной около 3, 5 вершка (15—17 см). Пергамент пред-ставлял собой специальным образом выделанную телячью, баранью или козлиную кожу. Размеры документа могли быть разной длины (десятки метров) за счет подклейки следующих листов, образуя собой столбец, столпик. Отсюда название данной технологии работы с документами —

 

столбцовое делопроизводство.

 

Несмотря на достаточно широкую практику документирования, говорить о делопроизводстве во времена Древнерусского государства как о какой-то системе еще преждевременно. Это был период зарожде-ния традиций, накопления опыта подготовки и хранения документов. В  условиях феодальной раздробленности делопроизводство как система практикой управления еще не была востребована.

 

Российское делопроизводство как система начинает складываться с середины XV в. по мере превращения Московского княжества в  Велико-русское государство. Московским великим князь­

 

ям удалось создать сильную централизованную систему управления. Важнейшие функции административного управления в этой системе выполнялись Боярской думой и приказами — центральными испол-нительными органами.

 

В период действия делопроизводства, получившего название приказного, царь издавал указы, акты, жалованные грамоты; Боярскаядума — «приговоры», от приказов на места направлялись «памяти».

 

10 Тюменский государственный университет №ИК-00948

На  местах воеводы в подчинении имели свою «канцелярию» — при-казную избу со штатом в виде «меньших» воевод, дьяков и подьячих. Из приказных изб «наверх» посылались «отписки» (отсюда родилось название бессодержательного чиновничьего ответа на какое-либо об-ращение). В  приказной избе хранились деньги, городская печать, велось делопроизводство. Считается, что в этот период родились термины «дело» как собрание документов по какому-либо вопросу и «делопро-изводство» как процесс производства (вершение) дел.

 

В приказах (их насчитывалось по разным источникам от 50 до 70) происходит выделение делопроизводства в особую сферу деятельности, формируется слой служивых людей — профессиональных чиновников, для которых документ стал основным предметом их труда.

 

Во главе приказа стоял судья, который управлял приказом. В  его подчинении были дьяки, заместители судьи — товарищи. Проект до-кумента («черное письмо») по указанию дьяка составлял подьячий «средней руки», дьяк «чернил» его, т.е. исправлял, а «молодший» подья-чий «белил» — переписывал начисто. Затем «старый» подьячий сверял беловик с черновиком, «справлял» его, т.е. подписывал, удостоверяя своей подписью соответствие его исправленному черновику, а уже «справленный» документ подписывал дьяк. Окончательно оформлен-ный документ назывался «матица».

 

В приказном делопроизводстве длительное время использовалась достаточно древняя «столбцовая» техника оформления документов. Еще

в XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, и свиток из под-клеенных друг к другу бумажных листов мог иметь большие размеры, создавая неудобства в обращении и хранении документов. Например, Соборное уложение 1649 г. имело в длину 309 м (рис. 1.1).

 

Рис. 1.1. Соборное уложение 1649 г.

 

Тюменский государственный университет №ИК-00948 11

Чтобы свиток при разматывании не волочился, его наматывали на деревянный стержень — так родилось слово «волокита», смысл ко-торого не требует особого пояснения, — речь идет о необоснованном затягивании принятия решения.

 

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и стала применяться тетрадная (книжная) форма. Тетрадь — это лист бумаги, сложенный вдвое. По мере необходимости накопившиеся те-тради переплетались и составляли собой книги.

 

В этот период появились и начали складываться системы военной, дипломатической и бухгалтерской документации.

 

Таким образом, система государственного управления, сложившаяся к концу XVII в., вызвала к жизни систему приказного делопроизводства с  ее обширным бумажным вершением — делопроизводством. В  истории России появились служивые люди, которые стали профессионально за-ниматься документированием управления по установленным правилам. В  деятельности приказов появились прямые предписания по содер-жательной и оформляющей частям документов, порядок их движения как внутри приказа, так и между приказами. На рисунке  1.2, например, показан фрагмент грамоты, устанавливающей правила адресования

«Лета 7198 г. сентября въ 17 день, по указу великихъ государей, царей i великих князей Иоанна Алексееви-ча, Петра Алексеевича всея великия и  малыя Росиi самодержцевъ околь-ничему князю Iвану Степановичу Хотетовскому с товарыщи.

 

В нынешнемъ во 198-мъ году сен-тября въ 7  день, Великие государи, цари i великие князи Иоаннъ Алек-сеевичь, Петръ Алексеевичь всея великия и  белыя Росиi самодержцы, указали в  своихъ великихъ государей грамотахъ i в приказехъ во делехъ i в  челобитныхъ писать свое великихъ государей именование и титлу по сему, какъ писано в семъ ихъ вели-кихъ государей указе выше сего».

 

Рис. 1.2. Фрагмент грамоты (1689 г.), устанавливающейправила адресования документов

 

12 Тюменский государственный университет №ИК-00948

документов. В делопроизводстве постепенно сформировались виды управленческих документов (грамоты, памяти, отписки и др.), сложилась определенная система регистрации документов, основы справочного аппарата (тетради, описи), зародилось централизованное архивное дело.

 

В целом приказное делопроизводство сыграло важную роль в фор-мировании российского делопроизводства и архивного дела. Однако установление на законодательном уровне общих административных и  делопроизводственных правил, регламентация всех сторон деятель-ности канцелярий и архивных учреждений были еще впереди, на сле-дующем этапе развития системы государственного управления.

 

Коллежское	Новый этап становления российского дело-
делопроизводство	производства связан с именем Петра I и его корен-
(XVIII в.)	ными реформами в управлении государством. Уже
	в начале своего правления (1700 г.) Петр I отменяет

столбцовую форму документов, происходит всеобщий переход к ли-стовой, бумажной форме. В результате реформ в области управления (1717—1720 гг.) была создана новая система государственных учреж-дений: в центре — Сенат, Синод, Государев кабинет и 12 коллегий (Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Коммерц-коллегия, Вотчинная и др.), заменивших собой свыше полусотни приказов; на местах — губернаторы, воеводы, магистраты и другие органы власти. Каждая из 12 коллегий ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Характерной чертой новой систе-мы управления была коллегиальность в принятии решений. Система делопроизводства в связи с преобразованиями государственного аппарата управления получила название коллежской — по названию центральных учреждений нового типа.

 

Первоначально коллегии руководствовались в работе собственны-ми регламентами, затем законодательной базой их деятельности стал Генеральный регламент. Он был подписан Петром I 28 февраля 1720 г. и стал не только основой организации деятельности государственного аппарата, но и важнейшим актом, определившим развитие делопро-изводства и архивного дела в России на весь XVIII в. Генеральный регламент установил законченную организационную форму и систему норм и правил по обеспечению документирования деятельности кол-легий. В Регламенте обстоятельно раскрываются структура и функции канцелярии, приводится отдельная глава о секретарском чине, который становится центральной фигурой канцелярии — ее управляющим¹.

 

¹ Некоторые авторы рекомендуют считать 28 февраля 1720 г. датой рождения се-кретарской должности в России (Бондарева Т.Н. Секретарское дело: практ. пособие. М. : Высшая школа, 1989).

 

Тюменский государственный университет №ИК-00948 13

Кроме секретаря в штат канцелярии входили нотариус, регистра-тор, актариус, канцеляристы, копиисты, писцы, переводчик и вахмистр. Наиболее важные документы готовились секретарем, остальные — канцеляристами. Часть документов составлялась по «генеральным формулярам», т.е. обязательным формам документов с набором соответ-ствующих реквизитов. Нотариус вел протоколы заседаний и реестр дел, регистратор отвечал за регистрацию входящих и исходящих документов, актариус вел общий журнал входящих документов и отвечал за сохран-ность бумаг. Все сотрудники канцелярии имели детально расписанные обязанности и строго отвечали за их исполнение.

 

Генеральным регламентом были особо четко оговорены процессы регистрации входящих и исходящих документов, впервые определен порядок сдачи в архив законченных производством дел, впервые также введено само понятие архива и установлена должность архивариуса. Контроль за исполнением документов возлагался на прокурора кол-легии; были установлены типовые сроки исполнения отдельных видов документов. Особое внимание уделялось исполнению указов государя; их несвоевременное исполнение каралось строго, в отдельных случаях — смертной казнью. Предусматривались меры по защите информации, строгие наказания за подделку и хищение документов.

 

В результате реформ в делопроизводстве и в практике управле-ния по примеру западных образцов появились многие новые термины и  названия документов: указ, регламент, архив, архивариус, протокол, рапорт, корреспонденция, журнал, инструкция, реляция, прошение (вместо челобитной), инспектор, администратор и др., которые при-меняются и в наше время.

 

Реформы Петра I были важным этапом в совершенствовании управления государством, однако они затронули только центральный уровень управления, были неполными, непоследовательными, и это сказалось на развитии делопроизводства. Завершила реформу учреж-дений и коллегиального делопроизводства Екатерина II, издав Закон от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний», внесший единообразие в структуру управления на местах, упорядочивший пере-писку учреждений разного уровня между собой. Число коллегий было сокращено с 12 до трех.

 

В соответствии с Законом от 7 ноября 1775 г. губернское правле-ние получало от Сената указы, в свою очередь посылало собственные указы подчиненным должностным лицам на местах, получая в ответ доношения, рапорты. Штат губернских канцелярий состоял из секре-тарей (старших и младших), протоколиста, регистратора, журналиста, канцеляристов, писцов, переводчика, архивариуса. Количественный состав служащих канцелярии зависел от числа решаемых дел.

 

14 Тюменский государственный университет №ИК-00948

Министерское

(исполнительное)

делопроизводство (XIX — начало XX в.)

В целом коллежское делопроизводство, сложившееся на базе ре-форм государственного управления Петра I и Екатерины II, представлял собой систему, характеризующуюся высоким уровнем законодатель-ной регламентации всех сторон деятельности канцелярий, строгим закреплением за должностными лицами и рядовыми работниками их обязанностей. Коллежское делопроизводство заложило основы, на которых развивалось российское делопроизводство и архивное дело в  последующие полтора столетия.

 

В начале XIX в. (1801—1811 гг.) вследствие ослабления высшего и  центрального аппаратов управления государством Александр I проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. Министерское

 

управление как более гибкое и  оперативное законодательно было закре-плено Манифестом от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств».

 

С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, что повлекло за собой изме-нение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их ра-боты. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название министерской. Ее также называют исполнительной, поскольку принцип единоначалия подразумевает лич-ную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

 

Манифест был подготовлен выдающимся государственным деяте-лем XIX в., советником Александра I, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени М.М. Сперанским.

 

Аппарат управления министерства, согласно Манифесту, состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения — на  столы. В каждом департаменте действовал совещательный орган, включающий директора и начальников отделений и называющийся общим присутствием. При министре действовала канцелярия министра, в  каждом департаменте — канцелярия департамента. Представление об организационной структуре министерств дает рис. 1.3.

 

Канцелярия министра, в которой было сосредоточено «письмо-водство» министерства, управлялась директором, делилась подобно департаментам на отделения и столы.

 

Министерское делопроизводство характеризуется расширением видового состава документации, увеличением объемов переписки, унификацией форм документов, расширением системы архивов (до 120  тыс.). Согласно упомянутому Манифесту были определены основ-

 

Тюменский государственный университет №ИК-00948 15

ные этапы работы с документацией: организация приема и регистрация входящих документов, направление на исполнение и их исполнение, контроль за исполнением, регистрация исходящих документов, от-правка документов адресатам.

 

Рис. 1.3. Организационная структура министерств

 

При подготовке текстов документов М.М. Сперанский реко-мендовал придерживаться строгих языковых правил. Рекомендации М.М.  Сперанского по формированию канцелярского стиля речи внесли большой вклад в то, что в наше время называют унификацией служебной

 

переписки.

 

В целом организация работы с документами в рамках министер-ского делопроизводства представляла собой четкую систему движения документов (на современном языке — документооборот), включая и  архивное хранение. Особое внимание в министерском делопроизвод-стве уделялось контролю исполнения (ревизии) документов. Контроль исполнения проводился по следующим показателям: «1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли составляются им заглавия. 3) Нет ли мед-ленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности».

 

Важным событием в развитии делопроизводства, связанным с  Манифестом 1811 г., следует считать появление бланков документов. Было предусмотрено четыре формы бланков с угловым расположени-ем постоянных реквизитов, ставших обязательными при оформлении служебной переписки¹.

 

В соответствии с Манифестом предписания министров при-знаются действительными, т.е., выражаясь современным языком, об-

 

¹ Постоянный реквизит документа — информационный элемент документа, на-носимый на бланк при его изготовлении.

 

16 Тюменский государственный университет №ИК-00948

ладающими юридической силой, только в том случае, если они имеют установленную форму. Другие виды документов, такие как указы, про-токолы, докладные записки, писались без бланков.

 

В течение XIX в. широкое хождение в практике документирования получили сборники образцов писем и других «деловых бумаг», так на-зываемые письмовники. Кроме образцов разного назначения и содер-жания сборники сопровождались рекомендациями по форме, структуре

 

и слогу текста документов. Ряд законодательных актов этого периода свидетельствует о постоянных усилиях по борьбе с неоправданным ростом количества документов. С появлением в последней четверти XIX  в. пишущих машин, с использованием телефона, телеграфа, различ-ных устройств для размножения документов (гектографы, ротапринты и  др.) заметно повысилась культура оформления документов, заняли достойное место в управлении такие новые виды документов, как теле-фонограмма и телеграмма.

 

В начале XX в. министерское делопроизводство, базирующееся на положениях Манифеста, вошло в противоречие с формами и методами управления государством и обществом. Повлияли такие факторы, как, с  одной стороны, бурный рост промышленного производства, с дру-гой — поражение в войне с Японией (1905 г.) и Революция 1905—1907 гг., поколебавшие устои государства. Практика управления этого периода потребовала изменений, в том числе и в делопроизводстве (устранения медлительной многоступенчатой регистрации документов, сокращения их количества, учета новых средств документирования и  т.д.).

 

В 1917 году произошли две подряд революции — Февральская буржуазно-демократическая и Октябрьская социалистическая, послед-няя из которых привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и потребовала, как мы увидим далее, многих уси-лий, чтобы делопроизводство стало неотъемлемой частью управления государством и обществом.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: