Понятие и общая характеристика горных правоотношений
Как уже говорилось, каждая отрасль права характеризуется особым
предметом правового регулирования, группой общественных отношений^на
которые и направлено это регулирование. Предмет правового регулирова-
ния горного права определен в преамбуле и ст. 1 Закона РФ «О недрах». В со-
ответствии с этими положениями горное законодательство распространяет-
ся на отношения, связанные с геологическим изучением, использованием и
охраной недр РФ и континентального шельфа РФ. С использованием отхо-
дов горнодобывающей и связанной с ней перерабатывающей промышлен-
ности, торфа, сапропелей, подземных вод, рассолов и рапы соляных озер,
заливов морей и иных специфических ресурсов. Такой подход определяет
предмет регулирования не по содержанию отношений, а по их объектам.
Горное правоотношение - вид общественных отношений, урегулиро-
ванный нормами горного законодательства. Элементами отношений являются: стороны, т. е. субъекты, между которыми они складываются, объекты
отношений, по поводу которых они складываются, повод отношений, в свя-
зи с которым они складываются, и содержание отношений (совокупность
прав и обязанностей). В процессе правового регулирования определяется
содержание правоотношений с учетом всех элементов материальных отно-
шений. Вместе с тем, правоотношение приобретает некоторую видимость
самостоятельности и может существовать и после прекращения части мате-
риальных отношений. Например, отказ от недропользования не прекращает
обязанностей недропользователя по ликвидации или консервации производ-
ства, рекультивации земельного участка и не исключает ответственности за
неисполнение этих обязанностей. В этом все-таки отражается правовая сто-
рона общественного отношения, связанного с экологическими и имущест-
венными интересами. Кроме того, правовое регулирование может породить
особую группу организационных правоотношений, существование которых
вне правового поля невозможно. Организационные правоотношения испол-
няют роль юридических фактов - оснований возникновения, изменения и
прекращения прав и обязанностей, а также определяют порядок такой ди-
намики. Сделки, судебные решения, административные акты, например, ли-
цензирование и регистрация, относятся к исключительно юридическим дей-
ствиям, целью которых является только возникновение, изменение и пре-
кращение прав и обязанностей.
Элементы общественных отношений в процессе правового регулирова-
ния трансформируются в элементы правоотношения. К ним относятся:
субъекты, объекты и юридические факты, при этом во внимание принима-
ется правовая характеристика каждого из этих элементов, способная влиять
на содержание правоотношений.
Объекты горных правоотношений
Горные отношения складываются по поводу разнообразных объектов,
которые определяют их содержание. Можно выделить несколько видов та-
ких отношений по их объекту: отношения по поводу присвоения, передачи
и использования объектов материального мира (вещные), по поводу инфор-
мации (информационные), и по поводу прав недропользования. По содер-
жанию эти отношения могут быть частноправовыми и публично-
правовыми. Таким образом, каждый из объектов характеризуется особым
правовым режимом, определяющим принадлежность, оборотоспособность,
порядок использования.
Объектами вещных отношений могут быть сами недра, как единый
комплексный ресурс. Участки недр, включая горные и геологические отво-
ды, отдельные ресурсы недр - полезные ископаемые в недрах, месторожде-
ния полезных ископаемых, добытые полезные ископаемые, а также имуще-
ственные комплексы, предназначенные для осуществления недропользова-
ния.
НЕДРА КАК ЕДИНЫЙ КОМПЛЕКСНЫЙ
ОБЪЕКТ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Недра содержат комплекс природных ресурсов. Обычно сюда включа-
ются: полезные ископаемые, энергия недр (геотермальная и иные виды),
пространственный базис - для размещения подземных объектов и отходов.
Закон распространяется и на иные ресурсы недр, если такие известны науке.
Легальное определение недр содержится в законе РФ от 21 февраля 1992 г.
" О недрах". Недра - это часть земной коры, ниже поверхности земли (или
почвенного слоя при его наличии), дна водоемов и водотоков, до глубин,
доступных для изучения и освоения. Это определение направлено на отгра-
ничение горного права от других природоресурсных отраслей, а также для определения объекта специального правового режима - права государствен-
ной собственности на недра.
Отграничение от земельного права заключается в указании на то, что
недра находятся ниже поверхности земли и ниже почвенного слоя, посколь-
ку использование земли как пространственного базиса для размещения раз-
личных объектов, использование и охрана почв в сельском и лесном хозяй-
стве регулируется земельным законодательством. Так часть 6 ст. 11 Закона РФ
«О недрах» указывает, что порядок предоставления земельного участка для
использования недр определяется земельным законодательством. Однако
некоторые аспекты землепользования и застройки затрагиваются и горным
законодательством. Ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» устанавливает в качестве
основания для изъятия земельного участка для государственных нужд необ-
ходимость использования такого участка для изучения и использования
недр.
Ст. 25 Закона «О недрах» требует получения разрешения государст-
венного органа на застройку площадей залегания полезных ископаемых или
заключения этого органа об отсутствии полезных ископаемых на стадии
проектирования строительства. Кроме того, права землепользователей мо-
гут быть ограничены особыми условиями землепользования и застройки в
охранных зонах горнодобывающих и перерабатывающих предприятий.
Вместе с тем ст. 19 Закона РФ «О недрах» разрешает собственникам и владель-
цам (арендаторам, субъектам прав постоянного пользования краткосрочного
безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения) зе-
мельных участков ограниченное пользование недрами. Они могут без цели
извлечения прибыли использовать общераспространенные полезные иско-
паемые, строить подземные сооружения на глубину до пяти метров, обустраивать бытовые колодцы и скважины до первого водоносного горизонта,
если он не используется для централизованного водоснабжения.
Дно водоемов и водотоков является частью поверхностных водных
объектов, отношения по поводу -использования и охраны которых регулиру-
ет водное законодательство. Однако Водный кодекс РФ указывает, что в от-
ношении подземных водных объектов (бассейнов подземных вод и водо-
носных горизонтов) границы формы собственности, порядок возникновения
и прекращения права пользования, сбор и хранение сведений, устанавлива-
ется горным законодательством. Резервирование подземных вод для пить-
евого водоснабжения и охрана подземных вод остается в сфере водного за-
конодательства. Аналогично земельному законодательству Водный кодекс
РФ регулирует также предоставление поверхностных водных объектов или
акватории для разработки недр.
Закон по территории действия является Российским, значит, недра
также очерчены этой границей. Территория РФ включает в себя территорию
субъектов РФ внутренние воды, территориальное море, воздушное про-
странство (ст. 67 Конституции РФ). Внешняя морская граница РФ проходит
по внешней границе территориального моря.
Территориальное море простирается на 12 морских миль от исходных
линий. Исходные линии определяются границами внутренних вод, берего-
вой линией по наибольшему отливу, островами РФ. К внутренним водам
относятся: акватория портов до наиболее удаленных гидротехнических со-
оружений, заливы, лиманы, бухты. С соседними государствами проводится
делимитация (разграничение) водных границ, если такие зоны пересекаются. Прилежащая зона - 24 мили от исходных линий территориального моря
устанавливается только для контроля за санитарными, таможенными, эмиг-
рационными нарушениями.
Ст. 20 Закона «О территориальном море» устанавливает, что исследо-
вание, добыча и охрана природных ресурсов осуществляется в полном соот-
ветствии с законодательством РФ и международными договорами. Однако
закон допускает специальный режим для морских научных исследований
(разрешительно-заявительный) для иностранных лиц. Эти исследования не
касаются изучения ресурсов, а только природных явлений и процессов, в
том числе и в недрах. С точки зрения законодательства о недрах морские
исследования можно было бы отнести к региональному геологическому
изучению.
В отношении недр РФ как единого целого Закон РФ «О недрах» устанав-
ливает правовой режим государственной собственности. В связи с этим не-
дра являются объектами, изъятыми из оборота. Так ст. 1.2 Закона РФ «О не-
драх» устанавливает, что участки недр не могут быть предметом сделок ку-
пли-продажи, дарения, наследования, вклада,, залога или отчуждаться в
иной форме.
Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресур-
сы, включая недра, могут находиться в частной собственности (ст. 9 Кон-
ституции РФ). Владение, пользование и распоряжение природными ресур-
сами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде и другим лицам (ст. 36 Конституции РФ). Воз-
можность, предусмотренная Конституцией РФ, 'реализуется на основании
федеральных законов. Статья 129 Гражданского кодекса допускает оборот
природных ресурсов в той мере, в какой это предусмотрено природоресурс-
ным законодательством. Как уже отмечалось, горное законодательство пока
не допускает частной или муниципальной собственности на недра.
Закон установил, что недра составляют государственную собствен-
ность. По смыслу ст. 214 ГК РФ государственная собственность должна
быть правом конкретного субъекта на свою вещь. Субъектами же государ-
ственной собственности могут быть и Российская Федерация, и субъекты
РФ - республики, края, области, автономные округа, автономная область,
города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург в составе РФ.
Закон РФ «О недрах» дважды дает повод отграничить понятие " государствен-
ная собственность" от понятия " федеральная собственность". Так ст. 1.2 За-
кона РФ «О недрах» говорит, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 2 повторяет это, но с указанием, что владение, пользование и распоряжение осуществляются в
интересах народов, проживающих на территории и всех народов РФ).
Ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» указывает на порядок отнесения участков недр к федеральной собственности. Зачем относить к федеральной собственности участки недр, если все недра находятся в государственной собственности?
По вопросу государственной собственности на недра существует не-
сколько точек зрения. Первая заключается в том, что " государственная" в
этом случае означает " федеральная", поскольку Российская Федерация яв-
ляется правопреемником СССР. Нужно учитывать, что в Советском Союзе
законодательство не определяло, что собственником недр и других природ-
ных ресурсов является СССР, и это было предметом многочисленных науч-
ных дискуссий. Дело в том, что еще до образования СССР декретом второго
Съезда рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г.
" Крестьянский наказ о земле" (Декрет о земле) и декретом ВЦИК от 19 фев-
раля 1918 г. " О социализации земли", была отменена частная собственность
на землю, недра земли, леса и воды " навсегда". Эти ресурсы обращались во
всенародное достояние и пользование трудящихся. Ресурсы же, имеющие
общегосударственное значение, переходили в исключительное пользование государства. Т. е. речь шла только о достоянии трудящихся и пользовании,
но не о собственности. Термин " собственность" считался буржуазным и не
мог характеризовать принадлежность средств производства и предметов
труда. Термин " государственная собственность" появился только в законо-
дательстве СССР, после его образования. Государственная собственность на
недра была провозглашена в союзном Горном положении 1927 г., но только
как замена " достояния" на юридический термин, без изменения содержа-
ния." *29 Указом Президента РФ от 16.12.1993 " О федеральных природных ре-
сурсах" было признано целесообразным произвести разграничение государ-
ственной собственности, в частности, отнести месторождения полезных ис-
копаемых, имеющих общегосударственное значение, к федеральной собст-
венности. В связи с этим указом и была внесена ст. 2.1 в Закон РФ «О недрах».
Причем речь идет не об участках недр, а о месторождения Порядок отнесе-
ния к федеральной собственности должен устанавливаться федеральными
законами. Единственный закон, который реализует статью 2.1 Закона РФ «О недрах» это закон от 31.03.99 № 69-ФЗ " О газоснабжении в РФ", который уста-
навливает только порядок отнесения месторождений газа к объектам феде-
рального значения, но не к собственности РФ. Таким образом, государст-
венная собственность на природные ресурсы до ее разграничения остается
достоянием народов РФ. Вместе с тем Конституционный суд РФ называет
природные ресурсы " публичным достоянием многонационального народа,
которое как таковое является федеральной собственностью особого рода".*30
Вывод Конституционного Суда РФ офедеральной собственности особого рода" не основывается ни на Конституции РФ, ни на доктрине государст-
венной собственности в СССР, которая перешла в порядке правопреемства
к России, и не находит своего определения в законодательстве Российской Федерации. В других природоресурсных отраслях прават разграничение государственной собственности произведено с переменным успехом. В земельном законодательстве от полного разграничения государственной собственности на землю отказались в 2006 г., Закон о разграничении государственной собственности на землю 2002 г. был отменен. Это не умоляет права частной собственности на землю, поскольку определены полномочия органов власти по предоставлению государственных земель в
собственность или пользование граждан и юридических лиц. Лесное зако-
нодательство относит лесной фонд РФ к исключительной федеральной соб-
ственности. Водное законодательство относит поверхностные водные объ-
екты к федеральной собственности, при этом допускается частная, муници-
пальная и государственная собственность субъектов РФ на обводненные
карьеры и пруды.
Думается, что разграничивать недра на части по формам собственности
не целесообразно, поскольку может меняться значимость участков недр с
возникновением новых потребностей.
Другие точки зрения на государственную собственность на недра на-
шли свое отражение в конституциях и уставах субъектов РФ. Республики в
составе РФ провозгласили недра и другие природные ресурсы на своих тер-
риториях своей собственностью. Поводом для этого послужила Конститу-
ция РФ, которая называет республики государствами (п. 5 ст. 5), а природ-
ные ресурсы в п. 1 ст. 9 " основой жизни и деятельности народов, прожи-
вающих на соответствующей территории". Конституционный Суд РФ при-
знал эти положения конституций субъектов РФ не соответствующими Кон-
ституции РФ, поскольку они не обладают государственным суверенитетом и не могут самостоятельно устанавливать режим государственной собст-
венности. В законодательстве областей и автономных округов государст-
венная собственность трактовалась как общая собственность Российской
Федерации и субъектов РФ. Это ни как не влияет на содержание правового
режима недр, поскольку компетенцию органов субъектов РФ по управле-
нию недрами определяет Российская Федерация, она также сохраняет за со-
бой и право производить разграничение права государственной собственно-
сти по своему усмотрению.
С другой стороны, Закон РФ «О недрах» как объектах прав говорит об уча-
стках недр (участках континентального шельфа) - горных и геологических
отводах, полезных ископаемых, энергии. В отношении этих объектов (от-
дельно от недр) режим права собственности вообще не установлен, т. е. не-
дра пока являются неделимым объектом права государственной собствен-
ности (кроме континентального шельфа), отношения присвоения не могут
сохраняться после использования. Все эти объекты выступают как объекты
права пользования, причем Законом установлен запрет на совершение лю-
бых действий, которые могут привести к отчуждению части недр (ст. 1.2 За-
кона РФ «О недрах»).
Вообще режим вещного права собственности включает в себя титул
собственности и правомочия собственности (владения, пользования и рас-
поряжения). Титул «собственность» отграничивает это право на свою вещь
от иных вещных прав - прав на чужие вещи. Правомочия владения, пользо-
вания и распоряжения характеризуют содержание любых вещных прав, с
учетом их меры для любого такого права. Абсолютным господством над
вещью не является и право собственности, поскольку представляет собой
меру возможного поведения. Определить эту меру по фактическому обла- данию (владению), извлечению полезных свойств посредством собственных
действий или других лиц (пользованию), определению юридической судьбы
(распоряжению) можно на основании правовых норм. Для Российской Фе-
дерации в отношении природных ресурсов правовой режим (меру) собст-
венности определить сложно, а для «государственной собственности на не-
дра» - еще сложнее. Так Закон РФ «О недрах» вообще не называет публично-
нравовые образования в качестве недропользователей, также как и другие
природоресурсные отрасли. Согласно традиционным воззрениям, они нико-
гда и не являлись природопользователями, значит, нет и правомочий поль-
зования. В таком случае нет смысла определять и меру фактического обла-
дания. Распоряжение же реализуется в рамках управленческой компетен-
ции, административных полномочий, производных от суверенных прав. Та-
ким образом, режим исключительной государственной собственности сво-
диться только к изъятию из оборота.
Гражданский кодекс называет участки недр недвижимостью (ст. 130).
Предполагалось, что это отразится на недрах как объектах гражданских
правоотношений. В частности, Гражданский кодекс устанавливает режим
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним в едином реестре, если иное не установлено законом, права возникают с
момента регистрации. Отсутствие в настоящее время регистрации прав на
участки недр рассматривается многими учеными как нарушение граждан-
ского законодательства. Однако недра могут быть объектами гражданских
правоотношений в той мере, в какой это допускается горным законодатель-
ством (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Статья 1.2 Закона РФ «О недрах» не допускает оборот
участков недр. С другой стороны, права недропользования следует расцени-
вать как обременения чужого имущества, т. е. следует регистрировать вна-
чале право собственности субъекта, а затем его обременения. Кто является
субъектом права государственной собственности на недра? Кроме того, реестр прав на недвижимость по порядку ведения привязан к земельному ка-
дастру, дела формируются под кадастровыми номерами земельных участ-
ков. Участки недр не располагаются на земельных участках. И, наконец,
Агентство недропользования ведет реестр выданных лицензий, что и так
достаточно обеспечивает прозрачность отношений.
Популярное:
