Компетенция органов местного самоуправления
К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирова-
ния отношений недропользования относятся:
участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-
экономических и экологических интересов населения территории при пре-
доставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной про-
мышленности;
предоставление в соответствии с установленным порядком разреше-
ний на разработку месторождений общераспространенных полезных иско-
паемых, а также на строительство подземных сооружений местного значе-
ния;
приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 Закона о недрах;
контроль над использованием и охраной недр при добыче общерас-
пространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подзем-
ных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
На территории некоторых субъектов РФ (краев, областей) могут распо-
лагаться другие субъекты РФ (автономные округа). Так на территории Тю-
менской области находятся Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО.
Возникает вопрос также о разграничении компетенции между этими тремя
субъектами РФ. К этим отношениям следует применять положения ст. 26.6 ФЗ «О принципах организации органов власти субъектов РФ». На осно-
вании этой статьи установление порядка пользования и распоряжения уча-
стками недр с общераспространенными полезными ископаемыми и предос-
тавление недр для целей строительства подземных сооружений, не связан-
ных с добычей полезных ископаемых, относится к компетенции автоном-
ных округов на своей территории.
Разграничение компетенции возможно осуществлять договорами и
иными соглашениями и должно носить дополнительный характер по отно-
шению к разграничению законами. По смыслу закона, договорами разгра-
ничивается компетенция между самой Российской Федерацией и субъекта-
ми РФ, иными соглашениями - между их органами исполнительной власти
(ст. 1 и ст. 26.1 ФЗ Об общих принципах организации органов власти
субъектов РФ). Однако в ст. 26.7 этого же закона определено, что разграни-
чение компетенции договором допускается, если это обусловлено экономи-
ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. В меру
необходимости осуществить разграничение иначе, чем это установлено в
федеральном законе. Таким образом, сама необходимость договора связана
с фактической невозможностью исполнения федерального закона. Противо-
речие в некоторой степени устраняется тем, что такой договор утверждается
федеральным законом (аналогично ратификации международного договора)
и этот договор приобретает силу федерального закона. С другой стороны,
такой договор становиться частью федерального закона, а не договором.
Значит, нарушается правило п. 3 ст. 11 Конституции РФ, закрепляющее
возможность разграничения договором, а не законом, и ставиться под со-
мнение правило п. 5 ст. 76 Конституции.
Закон определяет существенные условия договора и порядок его при-
нятия. К существенным условиям, т. е. при наличии которых договор может
считаться заключенным, относятся: перечень передаваемых полномочий, условия и порядок их осуществления, права и обязанности сторон, в том
числе и по финансированию, срок действия, который не может быть более
десяти лет. Собственно говоря, в силу п. 4 ст. 26 Закона эти условия обяза-
тельно должны оговариваться и в законах о разграничении полномочий.
Соглашениями между органами власти РФ и субъектов РФ полномочия могут перераспределяться, если это не противоречит законодательству и полномочия нельзя возложить на соответствующие органы в равной степени. Существенные условия такого соглашения аналогичны условиям договоров между РФ и субъектами РФ, но утверждаются они Постановлением Правительства РФ. Статья 78 Конституции РФ допускает передачу полномочий между органами исполнительной власти только на основании соглашений.
Договорный процесс разграничения полномочий начался с принятия в
1992 г. Федеративного договора. На основании этого договора практически
все субъекты РФ заключили договоры о разграничении прав на природные
ресурсы на их территории, которые оказались в собственности субъектов
РФ. После принятия Конституции РФ в 1993 г. Конституционный Суд РФ
установил принцип верховенства Конституции и федеральных законов на
всей территории РФ, вследствие чего положения этих договоров стали не-
действительными. Процесс разграничения полномочий начался вновь. В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределе-
ния предметов ведения можно считать прекращенной
ЛЕКЦИЯ № 6
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРНОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ.
Ст. 36. Закона РФ «О недрах» устанавливает, что государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.
Полномочия Президента РФ в основном сводятся к установлению системы
органов исполнительной власти и распределению между ними компетен-
ции. Основная нагрузка по непосредственному управлению недропользова-
нием ложится на федеральные органы исполнительной власти. Органы ис-
полнительной власти субъектов РФ обладают незначительной собственной
компетенцией, как это видно из ст. 4 Закона « О недрах». В основном их
компетенция сводится к взаимодействию с федеральными органами по во-
просам совместного ведения. Вместе с тем, п. 2 ст. 77 Конституции устанав-
ливает, что по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла-
сти субъектов РФ образуют единую систему и полномочия могут переда-
ваться с одного уровня на другой или осуществляться совместно.
Органы исполнительной власти можно подразделить на органы общей
компетенции и органы специальной компетенции.
На уровне Российской Федерации органом общей компетенции являет-
ся Правительство РФ. Правительство РФ является высшим исполнительным
органом РФ. Его деятельность направлена на исполнение законодательства
РФ и организацию деятельности министерств и ведомств, входящих в еди-
ную систему органов исполнительной власти. Помимо прочего Правитель-
ство РФ наделено также и контрольными функциями. Полномочия в сфере
природопользования и охраны окружающей среды в общем виде сформули-
рованы в ст. 18 Закона «О Правительстве РФ» - организация деятельности
по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулиро-
вание природопользования, развитие минерально-сырьевой базы.
Структура федеральных органов исполнительной власти специальной
компетенции установлена Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314. В
систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Министерство может также осуществлять функции собственника, функции по контролю и надзору, координацию деятельности подведомственных агентств и служб в пределах их компетенции. Компетенция министерств устанавливается указами Президента РФ и актами Пра-вительства РФ.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, го-
сударственной безопасности, защиты и охраны государственной границы
Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасно-
сти. По общему правилу служба может издавать только индивидуальные
правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Фе-
дерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, ак-
тов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Феде-
рации, нормативных правовых актов федерального министерства, осущест-
вляющего координацию и контроль деятельности службы. Нормативно-
правовое регулирование в установленной сфере деятельности возможно на
основании специальных указаний, устанавливаемых указами Президента
Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской
Федерации. Федеральные службы по надзору не имеют права осуществлять
управление государственным имуществом и оказывать платные услуги.
Федеральные агентства являются федеральным органом исполнитель-
ной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуще-
ством и правоприменительные функции, за исключением функций по кон-
тролю и надзору. В пределах своей компетенции они издают индивидуаль-
ные правовые акты на основании и Во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Пра-
вительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществ-
ляющего координацию и контроль деятельности'федерального агентства. Не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установлен-
ной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или поста-
новлениями Правительства Российской Федерации.
В сфере недропользования компетенция распределяется между не-
сколькими министерствами и подведомственными им агентствам и служ-
бам. Своеобразное положение занимает Федеральная служба по экологиче-
скому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), эта служба подчинена непосредственно Правительству РФ.
Компетенцией в сфере недропользования наделены Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России), подчиненные ему Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор).
Положение о Минприроде России утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370. Это министерство имеет право самостоятельно принимать нормативные акты по следующим вопросам:
- порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;
порядка постановки запасов полезных ископаемых на государствен-
ный баланс и их списания с государственного баланса;
- порядка переоформления лицензий на пользование участками недр;
классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых
по видам полезных ископаемых;
методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;
порядка и условий использования геологической информации о не-
драх, являющейся государственной собственностью;
формы бланка лицензии на пользование недрами;
регионального перечня видов полезных ископаемых, относимых к
общераспространенным.
Росприроднадзор имеет право осуществлять контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр РФ, минеральных ресурсов континентального шельфа. Эта служба осуществляет геологический контроль надзор, но не уполномочена осуществлять горный надзор, т. е. надзор за безопасным ведением горных работ. Для этого она уполномочена получать всю необходимую информацию, организовывать проведение экологической
экспертизы проектной и градостроительной документации, нормативных
актов, организовывать проведение иных экспертиз, исследований и испыта-
ний, вводить ограничения, установленные законодательством. Кроме того,
этот орган осуществляет лицензирование (разрешение) экспорта минерало-
гических и палеонтологических коллекционных материалов, полудрагоцен-
ных камней, геологической информации о недрах РФ и континентальном
шельфе, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением,
поиском, оценкой и разработкой ресурсов недр (см. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400).
Роснедра осуществляет непосредственную деятельность по управлению недрами и государственным имуществом в сфере недропользования, включая оказание так называемых " государственных услуг". Государственные услуги сводятся к предоставлению доступа недропользователей к недрам и государственной геологической информации. Для этого оно уполномочено:
1) организовывать государственное геологическое изучение недр, экс-
пертизу проектов геологического изучения недр, проведение геолого-
экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископае-
мых и участков недр. Проведение конкурсов и аукционов на право пользо-
вания недрами, проведение государственной экспертизы информации о раз-
веданных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической
информации о предоставляемых в пользование участках недр.
2) осуществлять отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определять нормы содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих породах, отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов. Предоставлять в пользование за плату геологическую информацию о недрах, выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, учет поступающих заявок на получение лицензии, информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
3) принимать решения о предоставлении права пользования участками
недр, решения об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право
пользования участками недр, выдавать, оформлять, переоформлять, изме-
нять и регистрировать лицензии на пользование недрами, а также прини-
мать решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.
4) вносить представления органу исполнительной власти субъекта РФ по конкреному размеру ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр, на пользование которым выдана лицензия.
5) определять конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку, находящемуся на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ или за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ. А также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора (если иное не установлено международным договором), в пределах минимальных и максимальных ставок, установленных законодательством Российской Федерации.
6) рассматривать и согласовывать проектную и техническую докумен-
тацию на разработку месторождений полезных ископаемых.
7) вести государственный кадастр месторождений и проявлений полез-
ных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых;
8) вести государственный учет и реестр работ по геологическому изу-
чению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных иско-
паемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользо-
вание недрами (см. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293).
Определенной компетенцией в сфере недропользования наделено Ми-
нистерство промышленности и энергетики РФ (см. Положение о Министерстве промышленности и энергетики утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284). В частности это министерство выполняет функции уполномоченного органа по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых. Полномочия установлены федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ " О соглашениях, о разделе продукции". Этот орган участвует в выработке условий и заключении соглашений вместе с Правительством РФ.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору (Ростехнадзор) занимает особое положение, поскольку подчинено Правительству РФ. В настоящее время именно этот орган осуществляет государственный горный надзор в рамках своей основной функции - обеспечение промышленной безопасности (см. Постановление Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 " Об утверждении Положения о государственном контроле над геологическим изучением, рациональном использовании и охраной недр" ). В отличие от других служб, Ростехнадзор уполномочен принимать нормативные акты, а также осуществлять лицензирование отдельных видов деятельности (см. " Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401).
Перечисленные федеральные органы в своей деятельности взаимодействуют и с другими ведомствами в. пределах их компетенции. Это обуславливается тем, что законодательство о недрах взаимодействует со многими отраслями законодательства, например, антимонопольным, налоговым и бюджетным, законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, водным законодательством в части использования подземных вод и т. д. Контроль над соблюдением таких требований и регулирование возникающих отношений осуществляют специальные ведомства. Так за соблюдением антимонопольных требований, установленных статьями 17 и 36 Закона «О недрах» осуществляет специальная Федеральная антимонопольная служба, за исчислением и уплатой налоговых и неналоговых платежей за пользование недрами - Федеральной налоговой службой. Вероятно, трудно найти государственный орган, так или иначе, не задействованный в сфере управления недропользованием.
ЛЕКЦИЯ № 7
Популярное:
