Лекция 15. Научное прогнозирование и эффективность законотворческой деятельности.

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 9

Говоря о прогнозировании законопроектных работ, отметим, что современная правовая наука вносит достаточно серьезный вклад в разработку проблемы прогнозирования и эффективности законотворческой деятельности не только в чисто теоретическом аспекте, но и в аспекте прикладном, практическом.

При этом научное прогнозирование эффективности законотворческой деятельности определяется не просто как долгосрочное планирование, а как определение перспектив и тенденций развития законодательства. Применительно к казахстанскому законодательству прогнозирование развития законодательства осуществляется в виде разработки концепции развития казахстанского законодательства.

Что касается собственно прогностических результатов отечественной правовой науки, к сожалению, правовая наука сейчас развита недостаточно, что, по нашему мнению, обусловлено отсутствием внимания государства к развитию фундаментальных юридических исследований. В свое время отдельные вопросы планирования и прогнозирования развития казахстанского законодательства исследовались казахстанскими авторами Табановым С.А.[20] и Тойжановой А.Р.[21].

Результаты исследований содержатся в Материалах международной научно-практической конференции «Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы»[22].

В указанных работах и другой научной правовой литературе высказывается справедливый упрек, что планы законопроектных работ Парламента Республики Казахстан пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной системы законодательства. Согласившись с этим мнением, отметим, что по большей части планирование законопроектных работ в настоящее время существует как фактор организации деятельности Парламента и не имеет характера прогноза развития законодательства.

Хотя практика законотворческих органов должна в большей мере, чем ранее, считаться с мнением ученых о прогнозировании и тенденциях развития законодательства, учитывая активную законотворческую деятельность нашего государства.

По нашему мнению, недостатком современной практики планирования законопроектных работ является то, что в планах не прослеживается четкая связь развития законодательства с прогнозными оценками развития отраслей. Во многом это можно объяснить отсутствием достаточно достоверных научных прогнозов развития юриспруденции, отсутствием необходимых научных разработок.

Даже планирование законопроектных работ зачастую не всегда поддается логике. Более продолжительные по срокам планы законотворческих работ возможны только на основе прогнозов развития казахстанского законодательства.

Существуют различные планы законодательной деятельности основных государственных органов, наделенных правотворческими функциями. Чаще всего это планы краткосрочные, из которых трудно увидеть перспективы развития законодательства.

В отличие от краткосрочных, долгосрочные планы (программы) развития законодательства позволят не только упорядочить законоподготовительную деятельность Парламента и субъектов законодательной инициативы, но и усилить системность самого законодательства, его внутреннюю согласованность и непротиворечивость и, в конечном счете, реализацию конституционного принципа верховенства правового закона.

Долгосрочное прогнозирование и планирование законодательной деятельности позволяет:

- оптимизировать деятельность представительных органов, т.е. приведение в соответствие реальных возможностей законодательного органа и объема законодательных предложений;

- своевременно сконцентрировать усилия правотворческих, правоприменительных органов, научных организаций;

- улучшить качество принимаемых законов и заложить в них критерии эффективности.

Одним из главных способов достижения эффективности законодательства является соблюдение системности развития. А также прогнозирование его результативности.

Оптимизация законодательной деятельности требует большой и длительной работы по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений, анализа тенденций и противоречий их развития, определения характера и наиболее целесообразных путей и форм регламентирования.

Вопрос об упорядочении механизма планирования и прогнозирования развития законодательства имеет принципиальное значение. Этот механизм содержится как в конституционных нормах, так и в Законе Республики Казахстан «О Парламенте и статусе его депутатов», Регламенте Парламента Республики Казахстан, принятом на совместном заседании Палат Парламента 26 мая 1996 г, а также в Законе «О нормативных правовых актах».

В российской правовой литературе вопрос о факторах, оказывающих влияние на развитие законодательства, формирование отраслей и институтов законодательства, ход законодательного процесса имеет своих исследователей. Необходимо отметить вклад, который внесли в разработку этой проблемы С.В. Поленина и А.С. Пиголкин и др. Ими особенно подчеркивалось значение экономических, социальных, экологических, демографических, географических, национальных, этнических и даже климатических факторов развития законодательства. О политическом факторе и его влиянии на ход законодательного процесса в наше время не принято говорить громко, имея в виду широко распространенное мнение наших ученых о якобы неполитическом, а сугубо юридическом характере права.

Однако бытовавшая в свое время ленинская фраза: «закон - есть мера политическая, есть политика» в наши дни также верна на практике, как и много лет назад. Естественно, мы не беремся утверждать, что политика - это единственное, что предопределяет направление и непосредственное содержание законодательной деятельности. Но факты - упрямая вещь.

В этой связи уместно поставить вопрос о необходимости и целесообразности такой работы, которая позволила бы свести воедино роль и значение всех факторов, так или иначе влияющих на ход законодательного процесса и его содержание.

Целесообразно, на наш взгляд, иметь республиканскую программу законопроектных работ, подготовленную на основе концепции социально-экономического развития страны, которая у нас есть и постоянно обновляется с учетом новых задач.

Что касается местных органов власти, то помимо собственно плана законопроектных работ иногда подготовка нормативных правовых актов предусматривается в рамках комплексных программ социально-экономического развития той или иной административно- территориальной единицы.

Итак, планирование и прогнозирование законопроектных работ - важная стадия законотворческого процесса. От правильного осуществления планирования и прогнозирования зависит эффективность последующих этапов и стадий законотворчества. В этой связи полагаем целесообразным принятие Парламентом по согласованию с другими субъектами законодательной инициативы долгосрочной республиканской программы законоподготовительных работ.

Полагаем целесообразным привлечь к подготовке этой программы ведущие научные юридические организации.

В программе можно предусмотреть этапность и очередность разработки законопроектов, круг организаций и лиц, ответственных за подготовку, согласованные сроки внесения соответствующих законопроектов в законодательный орган. И на первом месте должны быть проекты конституционных и обычных законов, вытекающих из Конституции.

Отмечая целесообразность планирования и прогнозирования законоподготовительных работ, считаем необходимым подчеркнуть, что сам по себе план-программа, наличие или отсутствие в нем указания на тот или иной законопроекта в коей мере не связывает суверенную волю субъекта права законодательной инициативы и тем более не предрешает решение законодательного органа.

В целом прогнозирование законотворческой деятельности позволяет рационально организовать работу по подготовке правовых актов, обеспечить комплексный подход к регулированию общественных отношений, выделить главное направление законодательного регулирования.

Немногочисленная практика государственно-правовых экспериментов в нашей стране не позволяет делать вывод о наличии какого-либо опыта прогнозирования. Хотя их ценность очевидна.

Научные прогнозы играют большую роль в государственно-правовом строительстве. В то же время реальность и выполнимость задач власти помимо всего прочего зависят от степени надежности прогнозов. Поэтому каждая задача государства должна иметь прогностическое обоснование. Особенно если такими являются программные задачи власти по вопросам развития государства, демократии и права.

Вместе с тем прогнозирование представляет собой процесс объективного исследования закономерностей, на основе которого выявляется фактическое развитие общественных отношений в будущем. Цель, которую стремится достичь законодатель, принимая тот или иной закон, служит выражением потребностей и интересов. Об их наличии или отсутствии, о возможности их удовлетворения наиболее точно можно судить на основе научного прогноза.

К насущным прогностическим проблемам можно отнести перспективы развития системы казахстанского права, потребность общества в правовом регулировании тех или иных сфер общественной жизни, предпосылки и условия эффективности конкретных законодательных актов.

Специфика законодательных и других нормативных актов заключается в том, что они рассчитаны на длительное, неоднократное действие. Из самого этого факта следует, что законодательный акт должен быть воплощением насущных, первостепенных потребностей общества, учитывать социальные последствия его принятия.

Одновременно с этим, юридическое прогнозирование призвано предвидеть развитие всей системы права. Изучение потребностей в принятии тех или иных нормативных актов должно быть сопряжено с предвидением модификации действующих актов, возникновения новых отраслей, институтов права.

Объектом прогнозирования могут стать и отдельные законодательные акты, например, конституции, или другого общезначимого акта. Вообще, цель юридического прогнозирования заключается в выявлении потребности в правовом регулировании.

Таким образом, поскольку генетически право неразрывно связано с развитием государства, не менее важными прогностическими проблемами являются исследования эволюционного процесса развития нашего государства в целом, демократических институтов, прогресс средств массовой информации и их влияния на развитие правового и политического сознания граждан и т.п.

В содержание прогноза должна входить эволюция функций государства и методов государственного руководства обществом, деятельность различных органов государственной власти, формы их взаимодействие с населением.

То есть прогнозированию нужно подвергнуть, прежде всего, перспективы и пути развития самого государства, которые определят, в конечном счете, развитие правовой системы.

Проблемы и пути совершенствования законотворческой деятельности

Проблематика эффективности действия законодательства привлекла внимание юридической науки и практики еще в начале 70-х годов. Активная научная разработка проблем эффективности действия законодательства в годы «застоя» была обусловлена тем, что законодательство не обеспечивало нормального функционирования общественных отношений, что в обществе усиливаются процессы стагнации и деформации социальных структур. Например, исследователи, которые занимались изучением эффективности норм хозяйственного законодательства приходили к выводу, что необходимо ослабить административно-командный прессинг, привнести в хозяйственную жизнь страны элементы собственно правового начала. Все это создало предпосылки для такой ориентации эмпирических исследований, которые до этого отсутствовали на практике.

Советская теория эффективности законодательства находилась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к средству руководства обществом, инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства.

Появились работы, которые определяли эффективность норм законодательства как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Эта теория наиболее полно отражена в коллективной монографии «Эффективность правовых норм», которая была издана в Москве в 1980 году.

Такой подход, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к советскому законодательству, но в постсоветском пространстве формируется совершенно иной тип права и нормативно-правовой регуляции.

Существо нового подхода состоит в ориентации на правовое законодательство и понимание законотворчества как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет других. Речь идет о таком законотворчестве, в основе которого лежат выявление и учет социально обусловленных правообразующих интересов.

Поэтому современный процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий в себе отражение в законах объективной действительности и субъективной волю законодателя. Только принятие объективно обусловленных и выражающих общественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества, основным показателем которого является реальное действие закона.

Правотворческий процесс на всех этапах своего хода представляет не только правоведческий, но и социологический интерес.

Во-первых, будучи по своей природе социальным явлением, он реализует определенные интересы социальных групп и слоев и уже в силу этого подлежит социологическому исследованию.

Во-вторых, для социологии важно понять, какие именно факторы социального характера влияют на содержание право- творчества, какие именно из фактически сложившихся социальных норм получают законодательное оформление и подкрепление. Немаловажно и то, какие слои и группы непосредственно участвуют в обсуждении законопроекта, каково содержание вносимых при обсуждении поправок и замечаний, в какой степени и какие именно поправки оказываются, в конечном счете, учтенными и входят в окончательную редакцию закона.

Социологи исследуют влияние на правотворческий процесс социальной стратификации, например, влияние социальной принадлежности депутатов, или как влияет на процесс правоприменения методика избрания присяжных и на принимаемые ими судебные решения.

Согласно Л. Мейхью, к примеру, представители американского среднего класса имеют больше вероятности быть избранными в коллегии присяжных и получить в них более высокий статус, и, следовательно, получить возможность более активно воздействовать на судебное нормотворчество.

Раздел социологии права, изучающий социальные аспекты законотворческого процесса, называется социологией законодательства. Социологию законодательства можно определить как комплекс теоретических и эмпирических социологических исследований законотворчества. В рамках социологии законодательства выделяется предзаконодательная, собственно законодательная и послезаконодательная социология.

В сферу изучения предзаконодательной социологии попадают вопросы, связанные с состоянием общественного мнения перед принятием того или иного законодательного акта, а также с подготовкой населения к предстоящим неизбежным изменениям в законодательстве. Послезаконодательная социология исследует отношение общественного мнения к уже вступившим в силу законодательным актам, а также эффективность действия последних.

Зачастую принятые парламентом законодательные акты, в которых, как казалось до их принятия, общество остро нуждается, на практике вдруг оказываются неэффективными. Послезаконодательная социология занимается выявлением причин такой не эффективности законов, поиском социальных помех, препятствующих нормальному отправлению их функций. Она решает эти задачи путем периодических статистических исследований и опросов, позволяющих выявить масштабы неприменения существующих законов и обратить на них внимание общественного мнения и правоохранительных органов.

Социология законодательства в собственном смысле слова занимается непосредственным социологическим обеспечением законотворческого процесса: разработкой социальных прогнозов развития общественных потребностей в создании тех или иных правовых норм; научно-практическим исследованием содержания законопроектов; организацией и проведением опросов и анкетирований, позволяющих сделать обоснованные вы воды об отношении общественного мнения к тем или иным законодательным инновациям.

Согласно К.Кульчару, социологические исследования в области правотворчества ведутся преимущественно в следующих трех направлениях: изучение связи, существующей между обществом как конкретной социальной структурой и действующим в нем правом; изучение динамики развития общества и генерируемых им правовых норм; изучение и социологическая корректировка практики нормотворчества.

Критическая функция социологии права, являющаяся неотъемлемым элементом последнего направления, часто вызывает неудовольствие у представителей догматического правоведения, поскольку они усматривают в ней потенциальную опасность подрыва существующего законодательства и ослабления доверия к нему со стороны населения. Тем не менее, практика показывает, что без участия социологии в правотворческом процессе очень велика вероятность того, что принимаемые законы окажутся неэффективными, «мертвыми», и лягут на полку.

Кроме того, чрезвычайно опасна для общества практика негласного введения и использования директив и подзаконных актов, фактически противоречащих духу существующего законодательства и ограничивающих права индивидов, как это было в советском государстве, где серьезнейшие массовые на рушения прав и свобод личности осуществлялись в обход положений Конституции.

Так, например, нигде в законодательстве прямо не говорилось о том, что граждане СССР не имеют права по своему желанию покидать пределы страны, однако на практике дело обстояло именно таким образом.

Социологическое изучение права необходимо также и для того, чтобы обеспечить гласность в отношении осуществляемого в обществе правотворчества и имеющихся социальных проблем, требующих законодательного решения.

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность. Эффективность закона, согласно определению, приводимому В.В. Лапаевой, это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике.[23] Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации поставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействием трех следующих факторов. Во-первых, она зависит от содержания самого закона, от его соответствия реальной социально-политической и правовой ситуации в обществе. Надуманный по содержанию закон, не отражающий объективных обстоятельств, реальных социальных потребностей, обречен оставаться мертворожденным, поскольку не сможет оказать никакого влияния на правовые отношения.

Вторым важным фактором эффективности закона выступает общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания. Любая правовая норма более эффективна в том обществе, где подавляющее большинство населения привыкло уважать закон и руководствоваться им в своей практической жизни, знает и правильно понимает свои собственные права в их соотношении с обязанностями. С этой точки зрения серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма - неверия населения в действенность и справедливость права как такового.

Причиной не эффективности права может служить то обстоятельство, что законодательная практика не поспевает за стремительными социальными переменами, действенность права неизбежно понижается, а уровень правового нигилизма, соответственно, возрастает.

Такова современная ситуация в казахстанском обществе, где традиционное сознание и правовая культура не являются " правовыми" в строгом смысле слова, нормативные отношения воспринимаются довольно вариативно, а правовое поведение населения зачастую нельзя назвать " законопослушным".

Как считают исследователи, во многом на эффективность права сказывается присущий нашему современному обществу тип правовой культуры. Так, например, если для советского периода в этом плане всегда было характерно признание приоритета совести, нравственности перед позитивным правом, о чем говорят проводимые в 70-80 г.г. данные социологических опросов, то современному казахстанскому обществу наряду с достаточно высоким уровнем правосознания присущ и высокий уровень правового нигилизма. Отсюда вытекает некоторая принципиальная недооценка права, закона как средства решения возникающих проблем.

Эффективность действующих в обществе правовых норм можно оценить по существующим критериям. В качестве такого критерия, по мнению И.С. Самощенко, В.И. Никитинского, А.Б. Венгерова, следует использовать показатель частоты применения законов, эффективность которых оценивается[24].

По мнению французского социолога права Ж.Карбонье, неэффективность правовой нормы с точки зрения социологии представляет гораздо больший интерес, чем ее эффективность[25]. Дело в том, что неэффективность применения закона указывает на наличие скрытых причин и факторов социального порядка, которые в первую очередь интересуют социологию.

Социология рассматривает проблему эффективности правовых норм в аспекте их социальной реализации, то есть превращения в реальные общественные отношения. Поэтому эффективность какой-то одной конкретной нормы не может изучаться социологами изолированно, вне контекста проблемы эффективности в данном историческом обществе права в целом. К. Кульчар пишет по этому поводу: " Эффективность права - это эффективность не какой-то отдельной нормы, а всей правовой системы" [26].

Если в обществе в силу причин социального характера малоэффективна вся правовая система, то, соответственно, малоэффективно и действие конкретных норм.

Эффективность права в этом широком социальном смысле тесно связана со степенью сбалансированности групповых и индивидуальных интересов и может рассматриваться, как считает В.В. Лапаева, как способность существующей правовой системы эффективно разрешать назревающие конфликты и тем самым снижать общий уровень конфликтности социальных отношений.[27]

Оценка эффективности закона по критерию показателей конфликтности была бы социологически наиболее адекватной, поскольку напрямую выводила бы на состояние социальных отношений и позволяла бы рассматривать действие той или иной нормы непосредственно в социальном контексте.

Изучением эффективности законодательства в тех или иных областях занимаются юристы-отраслевики.

Что касается эффективности законотворческой деятельности, то это вопросы социологии законодательства. В компетенцию социологии законодательства входят такие вопросы, как изучение общественного мнения в связи с подготовкой конкретных законопроектов и их обсуждением, исследование социальной и правовой эффективности уже принятых законов, вскрытие социальных причин их неэффективности, создание эмпирической базы правотворческого процесса.

Именно в общественном мнении проявляется социальная активность большинства населения, прямо не задействованного в политическом и законодательном процессах. Общественное мнение выражается в массовом одобрении или осуждении определенных действий и поступков. Чем больше в обществе процент населения, обладающего собственными взглядами, активной жизненной позицией, гражданственностью, тем сильнее и эффективнее общественное мнение.

Социальная эффективность права в очень значительной степени определяется качеством деятельности правоохранительных и правоприменительных органов.

Развитое общество обладает соответствующими институциональными структурами, функционирующими в качестве узаконенных каналов выражения общественного мнения. К таким каналам относятся выборы органов власти, разделение властей, наличие гарантированных гражданских свобод, в частности, свободы избирательного права, свободы слова, печати, собраний, совести, участие масс в законодательном процессе путем проведения референдумов, деятельность средств массовой информации и т.д.

Метод опроса в сфере социологии законодательства является традиционным и широко применяется. В основе его лежит признание того факта, что если законопроект устраивает общественное мнение, то это свидетельствует о соответствии его реальным потребностям социальной практики.

Справедливо считается, что если общественное мнение в ходе опроса склоняется к одобрению того или иного законопроекта, у последнего больше шансов стать эффективным. Преимущество опроса как метода исследования применительно к социологии законодательства заключаются в том, что он позволяет выяснить мнение по поводу конкретного законопроекта различных социальных, половозрастных и этнических групп населения. Данные, полученные в результате опроса, могут существенно повлиять на принятие тех или иных законопроектов, разумеется, при условии, что законодатель примет их во внимание.

Наконец, важной задачей социологии законодательства является выявление типичных форм нарушения действующих законов, анализ их социальных причин и детерминирующих факторов.

Для настоящего времени такими типичными нарушениями законодательства являются неприменение норм, прямо зафиксированных в Конституции и текущем законодательстве, произвольные толкования смысла конституционных положений, несоблюдение установленных в Конституции процедур принятия решений и т.д. Особенно уязвима законодательная практика, связанная с развитием рыночной экономики.

В ходе экономических реформ было издано множество законов, регулирующих те или иные аспекты предпринимательской деятельности, рыночных отношений, приватизации и охраны частной собственности граждан. На практике сложилось так, что большинство этих законов созданы и действуют без учета содержания друг друга, зачастую даже противоречат друг другу в различных своих частях.

[1] См.: Черданцев А.Ф.Теория государства и права: Учебник для вузов.- М. 2002.- С.342.

[2] См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов.- М. 2002.- С.435

[3]См.: Нерсесянц В.С.Философия права. М. 1999. С.71.

[4] Там же. С.72.

1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Курс лекций. М., 1997. С. 237

[5] В целом ряде стран лоббистская деятельность регламентирована специальным законодательством. В Казахстане, как и в России такого закона до сих пор нет.

[6] См.: Теория государства и права. Учебник. Под ред. М.Н. Марченко. М.МГУ, 2004С.601

[7] Марченко М.Н. Теория государства и права.Учебник. М., 2004.724.

[8] См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М. 1984. С.41.

[9] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2.М.1982.С.219

[10] В независимом Казахстане референдум был проведен дважды: 29 апреля 1995 года, когда решался вопрос о продлении полномочий Президента Республики и 30 августа года, когда принималась ныне действующая Конституция.,

[11] См.: Ащеулов А.Т., Караев А.А. Конституционное право Республики Казахстан. Учебно-методическое пособие. Алматы. 2004. С.74.

[12] См.: Карбонье Ж. Юридическая социолгия. М., 1986. С. 335.

[13] СМ.: Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С.173.

[14] См.: Лапаева В.В. Социология права. М., 2000. С.242.

[15] См.: Гегель Г.Ф. Философия права. М., 1990. С. 353-354.

[16] См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С.132.

[17] См: Конституционное законодательство России. М., 1999. С.25.

[18] Терминологический словарь-справочник законодательства Республики Казахстан. Астана. 1998.

[19] Общая теория нрава: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 332.

[20] См.Табанов С.А. Совершенствование законодательства: теория и опыт Республики Казахстан. Алматы. 1999.

[21] См.: Тойжанова А.Р. Эффективность законотворческого процесса в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Автореф. диссерт. на соискание ученой степени канд. юр наук. Алматы. 2003.

[22] См.: Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. Материалы международной научно-практической конференции. 27-28 марта 1997 года. Алматы.

[23] См.: Лапаева В.В. Социология права. М. Норма. 2000.С.209.

[24] См. Эффективность правовых норм. М. 1980. С.156- 158.

[25] Карбонье Ж. Юридическая социология. М. Прогресс. 1986. С. 241.

[26] Кульчар К. Основы социологии права. М. 1981. С.243.

[27] Лапаева В.В.Указанная работа. С.214.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 89