Формирование механизма природопользования и охраны окружающей среды в РФ

⇐ ПредыдущаяСтр 19 из 24Следующая ⇒

Хозяйственная самостоятельность организаций и предприятий, появление товаропроизводителей различных форм собственности объективно требуют особого механизма управления, регулирования отношений в сфере природопользования. Его основой должен быть рост эффективности воспроизводства экологических систем, а не увеличение товаров и услуг. Развитие экологической сферы определяется общественными потребностями. Собственные интересы эколого-экономической системы заключаются в необходимости повышения продуктивности биогеоценозов и закрепления собственности народов конкретной территории на объекты природы. Механизм природопользования необходимо строить на основе экологических целей.

Механизм природопользования — это рационально организованная система органов, форм и методов государственного регулирования воспроизводства природных ресурсов.

Государство должно определять экологическую стратегию воспроизводства природных ресурсов, охватывающую важнейшие направления модернизации и инвестиционной деятельности, учет природоохранных факторов при размещении производительных сил и систему общегосударственных социально-экономических нормативов. Цель экологической стратегии — расширенное воспроизводство природных ресурсов, рост их общественной полезности и сохранение экологического потенциала страны.

Согласование интересов, с одной стороны, экологических, а с другой — различных хозяйственных структур, ведомств, территорий может быть достигнуто с помощью такого хозяйственного механизма, который обеспечит сохранение централизма при решении вопросов охраны природы и повышение ответственности экономических агентов за конечные результаты природоохранной деятельности. Принцип централизма должен быть использован для решения стратегических задач, а самостоятельность субъектов необходима при осуществлении текущего хозяйствования.

Стержень управления — это его организационно-управленческие структуры. Функцию центра по управлению природопользованием в России осуществляют высшие органы государственной власти и государственного управления в лице Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ.

Сейчас в каждом представительном органе субъекта РФ созданы комитеты из числа депутатов, которые должны решать проблемы законотворчества в регионе в области природоохранной деятельности. Именно на них возложена основная нагрузка по применению федеральных и местных законов рационального использования недр, земель, водоемов, лесов, защите атмосферного воздуха, охране дикой природы, здоровья населения как индикатора состояния окружающей среды.

Вопросами природопользования и охраны окружающей среды занимается Министерство природных ресурсов и экологии РФ, на которое возложены следующие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию:

— в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания;

— в области земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории;

— в области лесных отношений, охоты;

— в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях:

а) мониторинг окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга,

б) выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В стране на уровне федеральных органов управления уменьшается количество отраслевых производственных ведомств. Однако функционирует значительный ряд органов, осуществляющих в той или иной форме государственное управление: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

На уровне регионов созданы соответствующие управления, но, как правило, местные власти выделяют минимальное количество штатных мест для занятия экологической работой.

Государственное регулирование должно обеспечивать расширенное воспроизводство природных ресурсов, эффективность природопользования.

В основу регулирования положены различные прогнозные документы и направления развития страны на долгосрочную и краткосрочную перспективу.

В настоящее время в стране преодолены настроения об отказе от долго и среднесрочных прогнозных документов. Разрабатываемые стратегии развития регионов должны включать в себя раздел и об охране окружающей среды со следующими подразделами: охрана и рациональное использование земель, водных и лесных ресурсов; охрана воздушного бассейна; организация заповедников (природных, национальных парков); охрана и воспроизводство диких зверей и птиц, рыбных запасов; охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов; ввод в действие природоохранных объектов (предприятий, сооружений, установок).

Предплановые документы по развитию регионов в России практически не разрабатываются, кроме ряда стратегий (осталась, к примеру, Генеральная схема землеустройства субъектов РФ), постольку федеральным законодательством это не предусматривается, и такие документы по охране природы сместились на уровень городов и районов.

В процессе осуществления функций регулирования федеральные и региональные органы могут использовать разнообразные инструменты, рычаги и стимулы.

Большое значение в организации управления природопользованием имеет государственный кадастр природных ресурсов, который должен содержать и экономическую оценку природных ресурсов, а также деление страны на специальные кадастровые округа.

Необходимым элементом механизма управления природной средой является мониторинг окружающей среды — постоянно действующая система наблюдения за состоянием окружающей среды, обработки, хранения и передачи информации о природной среде для принятия управленческого решения.

Немаловажным государственным рычагом регулирования экологической обстановки является экологическая экспертиза. Каждый проект(будь то строительство ГЭС, внедрение новой технологической линии на производстве и т.п.) начинается с оценки воздействия на окружающую среду. Причем она производится с учетом фоновых показателей состояния окружающей среды.

Природопользование регламентируется с помощью системы натуральных и стоимостных показателей, включающей следующие данные:

• выбросы в атмосферу;

• сбросы загрязняющих веществ в водоемы;

• показатели качества окружающей среды в сравнении с ПДК — предельно допустимыми концентрациями вредных веществ (концентрация вредных веществ в атмосфере, в водной среде, почве, эродированность земель и т.п.);

• показатели наличия и состава природных ресурсов (площадь сельскохозяйственных угодий, лесов, запасы полезных ископаемых и т.п.);

• технические показатели природоохранных сооружений (мощность, реальная производительность);

• экономические показатели (инвестиции, капитальные и текущие затраты на природоохранные, природоэксплуатационные мероприятия, экономическая оценка природных ресурсов и т.п.).

Важное значение в решении природоохранных задач имеет переход от административных к экономическим методам руководства. В экологической сфере взаимоотношения с собственником должны осуществляться через систему стабильных долговременных экономических нормативов, определяющих основные объемы финансирования и стимулирования природоохранной деятельности, непосредственно связанные с ее результатами и выражающие интересы общества в данной области.

Способы регулирования качества природной среды в переходный период подвержены сильному влиянию конъюнктурных соображений в зависимости от социально-экономической и политической обстановки в стране. Наиболее приемлемым оказался метод экономического воздействия — введение платы за загрязнение окружающей природной среды.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в настоящее время плата осуществляется:

• за выбросы вредных веществ в воздух от стационарных и передвижных источников;

• сбросы вредных веществ в поверхностные и подземные воды;

• неправильное размещение отходов производства и потребления.

В целях стимулирования природопользователей к выполнению экологических мероприятий возможно засчитывание в суммы платежей тех средств, которые затрачены предприятием или организацией на природоохранные цели.

Органы исполнительной власти республик, краев и областей, Москвы и Санкт-Петербурга корректируют размеры платы в зависимости от экологической значимости, приоритетности выполняемого природоохранного мероприятия. Отдельные бюджетные организации освобождены от внесения платы.

Базовые нормативы платы установлены за выброс (сброс) одной тонны загрязняющих веществ в границах предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ). Такая плата включается в себестоимость выпускаемой продукции, работ и услуг. Более высокая плата предусмотрена за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, которые осуществляет природопользователь в пределах установленных лимитов — временно согласованных выбросов (сбросов), и в пятикратном размере за их превышение. Эта выплата должна производиться из прибыли, остающейся в распоряжении предприятий.

Показатели нормативного уровня чистоты окружающей среды территории и промежуточного уровня, установленного региональными природоохранными органами на определенный промежуток времени, обобщены в объемном нормативном документе — сводном томе ПДВ, где приведены предельные рубежи для каждого субъекта хозяйствования города (района). ПДВ связаны не с экономическим ростом, а с получением экологического эффекта: чем выше уровень экологической эффективности, тем ниже норматив отчислений на природоохранные мероприятия региона во внебюджетный фонд. Ответственность предприятия за уровень загрязнения окружающей среды в условиях рынка стимулируется в основном финансовым методом — платой за природные ресурсы, экологическими платежами, экономическими санкциями за сверхнормативное загрязнение природной среды и нерациональное использование природных ресурсов.

Базовые нормативы платы периодически индексируются в зависимости от изменения уровня цен РФ. Эту эколого-экономическую функцию по поручению Правительства осуществляет Минэкологии по согласованию с Минэкономики и Минфином.

Показатели ПДК и ПДВ в России более жесткие, чем в других странах. Однако соблюдение их достигалось и достигается не путем совершенствования техники и технологии производства, а за счет неоправданной его природоемкости. Например, на разбавление «удельных» грязных стоков, рассчитанных на объем производства, в стране затрачивается значительно больше чистой воды, чем в промышленно развитых государствах мира.

Экологическую ситуацию в субъектах РФ определяют функционирующие в них предприятия. Несвоевременный ввод в действие природоохранных мощностей на одном предприятии сводит на нет работу многих организаций в области стимулирования и финансирования природоохранной деятельности. Так, на Байкале с 1966 г. действует целлюлозно-бумажный комбинат, и в результате в донных отложениях в районе сброса стоков содержимое диоксинов является опасным ядом для любых живых организмов. В районе комбината диоксиновое загрязнение в 40– 50 раз превышает таковое в других частях озера.

Обязательным условием функционирования экономического механизма природопользования является инвентаризация всех выбросов коммунальных, промышленных объектов, предприятий сельского хозяйства, строительства, транспорта. При этом также надо использовать расчеты платежей за загрязнение окружающей среды, лицензии и разрешения государственных структур и другие документы. Желательно иметь дифференцированный анализ причин по каждому в отдельности случаю загрязнения или нерационального природопользования, рассматривать и общий объем выбросов отходов, и отдельные показатели, относимые к единице производимой продукции и сопоставляемые с наилучшими достижениями в мире.

Неотъемлемым элементом механизма рационального природопользования является оценка экономической и социальной эффективности экологических мероприятий.

Экономический эффект природоохранных мероприятий состоит из двух частей. Одну образует предотвращенный ущерб, который мог бы возникнуть в результате невыполнения природоохранных норм (гибель животного и растительного мира, утрата воды вследствие загрязнения водоемов и т.п.). Другая часть эффекта является результатом реализации природоохранных мероприятий как процесса воспроизводства природного ресурса (например, очистка воды), и величина его равна стоимости (цене) воспроизведенного ресурса.

Социальный эффект природоохранных мероприятий проявляется в предотвращении того социального ущерба, который мог бы возникнуть при отсутствии природоохранной деятельности (рост заболеваемости, увеличение затрат на лечение, сокращение продолжительности жизни и т.п.). Его практически невозможно точно выразить в денежном эквиваленте.

Показателями экологического эффекта могут быть: рост экономической оценки природных ресурсов; сокращение выпуска продукции с нарушением экологических норм; уменьшение расхода природного сырья на единицу продукции; увеличение выпуска ее из вторичного сырья, отходов и т.д.

В соответствии с действовавшими раньше методиками экономическая эффективность природоохранных мероприятий оценивалась по конечным итогам. Однако в природоохранной деятельности конечный результат по своей сути неоднороден и имеет социально-экономическое выражение. Дать его стоимостную оценку практически мало реально, а ограничиваться лишь чисто экономической полезностью неправильно. Не соизмерять социальный и экономический эффекты, а сделать предпочтительными социальные цели — такой подход должен лежать в основе оценки природоохранных мероприятий.

Приоритетность критериев социальной эффективности перед всеми другими индикаторами должна стать нормой государственного управления природопользованием. Если предприятие (организация) постоянно превышает экологически допустимые нагрузки на окружающую среду, оно должно быть закрыто или перепрофилировано, независимо от характера собственности и уровня его рентабельности.

⇐ Предыдущая 14 15 16 17 181920 21 22 23 Следующая ⇒