Российской Федерации, субъектов РФ

и муниципальных образований

§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)

Юридической характеристикой государства и государственно-территориальных образований является компетенция. Посредством компетенции раскрывается правосубъектность государственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в конкретные бюджетные правоотношения.

Государство в сфере отношений суверенитета и собственности выступает как единая система органов, что дает основания считать его особым субъектом права. Однако подобная отличительная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой правосубъектности государства¹, которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.

Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетного права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Понятия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в качестве субъектов (участников) бюджетного правоотношения

¹ См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 96— 97; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 94.

содержат в себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Принципиальными элементами компетенции являюТЙя понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия». Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.

Компетенция как правовая категория определяется через соответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рассматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.

Субъективное право представляет собой гарантируемые законом вид и меру возможного или дозволенного поведения лица. Основой субъективного права является юридически обеспеченная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от право-обязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); возможности пользоваться на основе данного права определенным социальным благом.

Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавливающие право-поведение Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Например, ст. 32 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» устанавливала виды и размеры отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Статьей 2 Закона Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти

Финансовое право России. Особенная часть

Краснодарского края рассматривает и утверждает краевой бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т. е. право-требование. Например, Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»¹ устанавливает целевое направление и расходование субъектами РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» предписывала субъектам РФ выполнять требования бюджетного законодательства РФ и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право-пользование централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 133 БК РФ разрешает Российской Федерации использовать средства федерального бюджета на предоставление бюджетных ссуд субъектам РФ. Различные способы пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать наличие юридических особенностей в закреплении правового положения субъектов бюджетного права. Например, п. 1 ст. 137 БК РФ предоставляет субъектам РФ право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов; п. 2 ст. 141 БК РФ устанавливает право органов государственной власти

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

¹ СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1.

Российской Федерации осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неминуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социально-экономическим последствиям: невозможности обеспечить финансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконтрольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и нецелевому их использованию и т. п. Таким образом, отдельные бюджетные права, установленные бюджетным законодательством, носят обязательный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджетного права является воможность нести обязанности. Юридическая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомо-ченного; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, долженствования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержанию от определенных действий установлены, например, п. 3 ст. 229 БК РФ, обязывающим органы государственной власти обнародовать решения о сокращении бюджетных расходов.

Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, устанавливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по финансовым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность согласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разногласий. '

Необходимость субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований является важнейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

Финансовое право России. Особенная часть

Еще одним элементом юридической обязанности, проявляющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законодательные (представительные) органы субъектов РФ правом вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т. е. не вторгаясь в финансовую компетенцию федерального центра. Подобные нормы содержит и региональное законодательство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъектов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной). •

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличительным признаком бюджетной деятельности государства, обусловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реализации средств собственного бюджета и правовому регулированию бюджетных отношений в определенных законодательством

пределах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, используемое в нормативных актах, представляет собой совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет выделить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации в целом, субъектов РФ и муниципальных образований можно считать бюджетные права на: собственный бюджет; включение в соответствующий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных доходов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и использование целевых и резервных фондов в рамках собственного бюджета; объединение бюджетных средств с иными финансовыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъектов бюджетного права; привлечение в собственные бюджеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уровня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня; самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными в результате экономии бюджетных средств или дополнительно выявленных бюджетных доходных источников; правовое регулирование отношений в сфере собственного и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня; судебную защиту нарушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны уклоняться от ее реализации, выходить за установленные пределы или передавать свою компетенцию другому органу (общественной организации), если иное не предусмотрено правовыми актами.

§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации

Бюджетная компетенция Российской Федерации является ^материальной гарантией верховенства и независимости государственной власти и выражает экономический аспект суверенитета России.

Финансовое право России. Особенная часть

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить значительную совокупность полномочий, составляющих бюд-жетно-правовой статус Российской Федерации, и объединить их в следующие группы: бюджетные права России как единого суверенного государства; бюджетные права относительно федерального бюджета; бюджетные права относительно бюджетов субъектов РФ; бюджетные права относительно местных бюджетов; бюджетные права относительно бюджета Союзного государства.

К первой группе относятся права, которые осуществляются в сфере бюджетной деятельности всего государства, состоящего из субъектов РФ:

законодательное установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса для бюджетов всех уровней бюджетной системы, порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, управления внутренним долгом соответствующих субъектов РФ, общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов. Законодательное регулирование названных сфер бюджетной деятельности осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установления основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Российская Федерация устанавливает основы регулирования, дальнейшая детализация которых осуществляется субъектами РФ и муниципальными образованиями в рамках компетенции;

право установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей;

разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

установление минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

утверждение бюджетной классификации РФ;

установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

централизация средств бюджетов других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования общегосударственных мероприятий.

Бюджетная компетенция Российской Федерации относительно федерального бюджета складывается из совокупности следующих прав:

право иметь федеральный бюджет;

право нормативно-правового регулирования бюджетной деятельности федерального уровня;

право на получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет;

право на установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению;

право самостоятельно определять направления использования федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям;

право утверждать состав защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;

право образовывать в составе федерального бюджета бюджет развития, резервные и иные целевые фонды;

право на утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности;

право на организацию и осуществление бюджетного процесса относительно федерального бюджета.

Второй группой бюджетных прав России является компетенция по отношению к бюджетам субъектов РФ. Основополагающими элементами названной группы бюджетных прав Российской Федерации следует считать:

разграничение бюджетных доходов межу федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

осуществление бюджетного регулирования путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов РФ и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи;

образование в числе прочих фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

возмещение субъектам РФ дополнительно произведенных расходов или выпавших доходов, обусловленных действиями 'федеральных органов государственной власти;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав субъектов РФ.

В основе государственного устройства России федеративные начала сочетаются с самостоятельностью местного самоуправления, что обусловливает выделение в бюджетной компетенции Российской Федерации третьей группы прав, в определенной степени направленных на регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований. К ним относятся:

создание правовых основ порядка аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня;

правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления;

определение единых методологических подходов формирования местных бюджетов;

установление минимальных государственных социальных стандартов для формирования местных бюджетов;

регулирование порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня;

установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований;

установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов РФ;

установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях;

установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований;

обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Российской Федерации.

Следующая группа бюджетных прав Российской Федерации обусловлена заключением межгосударственного союза России и Белоруссии. Анализ содержания Договора о создании Союзного государства позволяет выделить в бюджетной компетенции России следующую, четвертую группу прав относительно бюджета Союзного государства:

осуществление в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений России и Белоруссии;

принятие участия в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства;

производство ежегодных согласованных отчислений в бюджет Союзного государства;

осуществление до создания казначейства Союзного государства исполнения союзного бюджета в части, касающейся территории Российской Федерации;

судебная защита своих бюджетных прав в сфере союзного бюджета в Суде Союзного государства.

Перечисленные бюджетные права Российской Федерации в сфере бюджета Союзного государства принадлежат России как субъекту международного права, относятся к ее исключительной бюджетной компетенции (т. е. не могут быть делегированы иным субъектам бюджетного права) и имеют особенность, заключающуюся в наличии временного полномочия по казначейскому исполнению соответствующей части этого бюджета.

Таким образом, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разностороннем характере бюджетной компетенции Российской Федерации, которая является реальным показателем уровня развития федеративных отношений. Бюджетные права Российской Федерации показывают направленность осуществления бюджетных отношений с учетом федеративной природы государства.

Финансовое право России. Особенная часть

§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов РФ

Федеративное устройство государства обусловливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что однако не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов РФ и Российской Федерации как единого государства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджет-но-правового статуса.

Устройство российского государства на федеративных началах, а также наличие местного самоуправления являются объективными факторами для классификации бюджетной компетенции субъектов РФ относительно: собственных бюджетов; федерального бюджета; бюджетов муниципальных образований.

Анализ нормативных бюджетно-правовых актов позволяет выделить следующие бюджетные права субъектов РФ, в совокупности образующие бюджетную компетенцию субъектов РФ относительно собственных бюджетов:

нормативно-правовое установление и регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах;

самостоятельное аккумулирование, использование и распределение централизованного в пределах субъекта РФ фонда денежных средств;

установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налогов, сборов, иных обязательных платежей;

самостоятельное определение направлений расходов средств регионального бюджета;

образование в рамках собственного бюджета целевых, резервных фондов, фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотной кассовой наличности;

самостоятельное использование свободных бюджетных средств (т. е. доходов, дополнительно полученных на стадии

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

исполнения бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.);

детализация объектов бюджетной классификации РФ.

Развитие российского государства на принципах федерализма предполагает наличие у субъектов РФ бюджетных прав по отношению к федеральному бюджету, основополагающие из которых: •**" '

получение из федерального бюджета источников доходов, закрепленных за бюджетом субъекта РФ, и регулирующих доходов;

право на компенсацию бюджетных средств, излишне израсходованных или недополученных в результате принятия определенных решений федеральным органом власти;

участие в законодательном процессе по принятию федерального бюджета через представительство в Совете Федерации.

Приведенный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом по реализации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельного развития субъектов РФ, так и для укрепления федеративных отношений в российском государстве.

Следующей сферой бюджетной компетенции субъектов РФ являются права относительно бюджетов муниципальных образований. Среди них можно выделить следующие основополагающие права:

регулирующие: регулирование правовыми нормами бюджетной деятельности муниципальных образований; утверждение нормативов отчислений от регулирующих доходов в бюджетц муниципальных образований; осуществление бюджетного регулирования местных бюджетов;

обеспечивающие: обеспечение муниципальным образованиям минимального размера местных бюджетов; осуществление сбалансирования местных бюджетов; предоставление бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в порядке и формах, определенных законодательством; компенсационное возмещение финансовых потерь местных бюджетов, вызванных действиями органов государственной власти субъекта РФ;

контролирующие: осуществление контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований.

Важное значение бюджетных полномочий субъектов РФ относительно местных бюджетов подчеркивается в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации,

Финансовое право России. Особенная часть

утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 80S¹. В них отмечается, что путем взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в регионе обеспечивается комплексное решение вопросов жизнедеятельности населения и тем самым политической стабильности.

Основы межбюджетных отношений субъектов РФ, муниципальных образований установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», определяющим участие органов государственной власти субъектов РФ в решении вопросов организации местных бюджетов, основные принципы межбюджетных отношений региональных и местных органов, порядок формирования и функционирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ (ст. 4, 9, 10). Реализуя право законодательного регулирования соответствующего круга бюджетных отношений, субъекты РФ осуществляют детализацию принципов межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, учитывая особенности последних. Большинство субъектов РФ закрепляют свои бюджетные права относительно местных бюджетов в законах, комплексно регулирующих бюджетные отношения в регионе или муниципальных образованиях². Однако некоторыми субъектами РФ приняты отдельные тематические законы, посвященные межбюджетным взаимоотношениям с муниципальными образованиями³.

§ 4. Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований

Бюджетная компетенция органов местного самоуправления производна прежде всего от компетенции муниципального образования и развивает, обогащает последнюю.

¹ СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

² См., например, гл. 5 Закона Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области» и др.

³ См., например: Закон Псковской области от 29 сентября 1997 г. № 31-ОЗ «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Псковской области»; Закон Белгородской области от 6 января 2000 г. № 84 «Об областном бюджете на 2000 год и взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований».

Глава 11. Бюджетная компетенция (права)

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Положения этих нормативных правовых актов конкретизируются в законодательстве субъектов РФ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, регулирующие вопросы соответствующего местного бюджета (например, положение о бюджетном процессе).

Основными элементами бюджетной компетенции органов местного самоуправления являются следующие (ст. 9 БК РФ):

установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Финансовое право России. Особенная часть

⇐ Предыдущая 18 19 20 21 222324 25 26 27 Следующая ⇒