Глава 9. Правовые основы доходов бюджетов и бюджетного регулирования

Доходы бюджетов: понятие и классификация

Доходы государственного (муниципального) бюджета — это часть финансовых ресурсов государства (муниципального образования) в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет (федеральный, субъекта РФ или муниципального образования) с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.

Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования бюджетного фонда определенного уровня, служат различные виды платежей предприятий, организаций, учреждений и населения в соответствующий бюджет, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.

Доходы бюджета законодательно определены как «денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке и безвозврат-

Финансовое право России. Особенная часть

ном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, довольно обширна и постоянно развивается. Так, перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в БК РФ; перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами всех уровней, установлен НК РФ; неналоговые доходы закрепляются за бюджетами и на основании отраслевого законодательства (например, доходы от приватизации имущества, от лицензионной деятельности).

Многообразие видов и групп доходов бюджетов предполагает их классификацию по различным критериям:

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на: доходы от юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и имущества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэкономической деятельности; поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет особенное значение для характеристики материального содержания бюджета.

В зависимости от права собственности доходы бюджетов классифицируются на собственные и заемные.

Собственными доходами бюджетов являются: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно законодательными (представительными) органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления.

Заемные доходы используются для привлечения дополнительных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные органами власти из других бюджетов; государственные или местные займы, выпущенные на инвестиционные цели; полученные банковские кредиты. Долговые обязательства государства или муниципального образования могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного до пяти лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

В зависимости от степени обязательности бюджетные доходы подразделяются на: налоговые — предусмотренные законо-

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

дательством налоги всех уровней, а также пени и штрафы за нарушения налогового законодательства; неналоговые — доходы от использования государственного и муниципального имущества, платных услуг, оказываемых государственными, муниципальными органами и бюджетными учреждениями; средства, полученные вследствие применения мер финансовой, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации и компенсации; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней, и иные неналоговые доходы.

В зависимости от способов (порядка) распределения доходов между звеньями бюджетной системы выделяют: закрепленные — доходы, которые в соответствии с законодательством закреплены за бюджетами определенного уровня на постоянной или долговременной основе (не менее трех лет) полностью или в твердо фиксированной доле; регулирующие — доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год или сроком не менее чем на три года.

В практике российской бюджетной деятельности закрепление доходов осуществляется различными методами.

Доходы за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами могут закрепляться в полном объеме или в части. Так, все виды неналоговых доходов без каких-либо изъятий зачисляются в бюджеты субъектов РФ, а, например, единый налог на вмененный доход только в размере 50 процентов остается в региональном бюджете. Частичное закрепление доходов бюджета осуществляется методом квотирования ставок или методом присоединения ставок. Суть метода квотирования в том, что доход в определенной процентной доле остается в распоряжении того субъекта РФ или муниципального образования, на территории которого он получен. Метод присоединения ставок заключается в наличии у субъектов РФ бюджетной компетенции относительно введения надбавок, размеры которых ограничены законодательством, к федеральным налогам. Так, например, распределение налога на прибыль организаций осуществляется методом присоединения ставок: феде-

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

ральным законодательством устанавливается максимальная ставка взимания и фиксированная ставка его зачисления в федеральный бюджет. В оставшихся пределах налог закрепляется за бюджетами субъектов РФ.

Принципиальное значение в определении правового статуса закрепленных доходов имеет то обстоятельство, что их объем (полный или частичный) устанавливается, во-первых, законом по каждому конкретному виду дохода, во-вторых, — на более длительный срок (не менее пяти лет). Таким образом, между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями складываются отношения, строго регламентированные нормами бюджетного права, по поводу закрепления доходных источников за бюджетами всех уровней. Данные правоотношения носят публичный характер, поскольку выражают интересы всего государства (или государственно-территориального образования) в разграничении бюджетных доходов для финансового обеспечения своих целей и задач. В правоотношения относительно закрепления доходных источников Российская Федерация вступает со всеми субъектами РФ, причем юридическим фактом, на основе которого возникают эти правоотношения, является федеральный закон по каждому доходному источнику.

Дефицит бюджета

Глава 13 БК РФ определяет возможность наличия дефицита в бюджете и устанавливает, что превышение доходов над расходами является дефицитом бюджета.

Бюджетный дефицит может образоваться в результате следующих причин:

а) чрезвычайная ситуация в стране: война, крупное стихийное бедствие, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых дополнительных доходных источников;

б) подъем экономики на определенном этапе развития общественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета финансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не считается отрицательным явлением;

в) как следствие экономического и политического кризиса. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи

облигаций государственного займа, государственных ценных бумаг, больших оборотов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета — явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.

Мировая практика показывает, что положение в стране считается контролируемым при бюджетном дефиците 2—5 продан-тов. Бюджетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внешнего долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета. Согласно ст. 92 БК РФ размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации; размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5 процентов объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета; размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 процентов объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Бюджетный дефицит можно сократить следующими способами:

а) использовать различные формы государственного и муниципального кредита внутри и вне страны. Дефицит может быть покрыт путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг. Разрешение на кредитование и размещение займов утверждается представительным органом власти. Однако в соответствии со ст. 93 БК РФ кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение им государственных и муниципальных ценных бумаг первичной эмиссии не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета;

б) изменить направление инвестиций, направив их в те отрасли народного хозяйства, где наиболее высокая финансовая отдача от вложенных денег (нефте- и газодобывающие отрасли);

в) продать на мировом рынке часть или всю дебиторскую задолженность; прекратить или сократить финансовую помощь другим государствам;

г) конверсия (если позволяет политическая обстановка);

д) привлечь в страну иностранный капитал.

Для непосредственного покрытия дефицита бюджета запрещается использовать эмиссию денежных средств.

Финансовое право России Особенная часть

Бюджетное регулирование

Наличие закрепленных доходов присуще бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, однако их материальный объем не всегда в достаточной мере покрывает затраты соответствующего публичного образования. В этой связи возникает необходимость ежегодного предоставления отчислений из бюджета одного уровня в бюджеты других уровней бюджетной системы в целях сбалансирования их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений осуществляется регулирование бюджета каждого уровня.

Бюджетное регулирование — это предоставление конкретным бюджетам органами государственной власти дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них.

Регулирующие доходы бюджетов определяются ст. 48 БК РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов».

В Российской практике бюджетной деятельности используются два метода передачи регулирующих доходов в бюджеты других уровней: метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; метод оказания прямой финансовой поддержки.

В процессе бюджетного регулирования между представительными (законодательными) органами разных уровней складываются правоотношения относительно отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и иных платежей, передаваемых в бюджеты субъектов РФ или муниципальных образований в качестве регулирующих доходов. Правоотношения этой группы носят ярко выраженный властный характер, поскольку нормативы отчислений устанавливаются Российской Федерацией или субъектом РФ в одностороннем порядке. Особенностью отчислений от федеральных и региональных налогов и иных платежей как объекта межбюджетных правоотношений можно считать подвижность их количественного состава и материального объема, что обусловлено ежегодным принятием законов о федеральном и региональных бюджетах.

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

Другим методом бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой поддержки. В соответствии со ст. 133 БК РФ прямая финансовая поддержка из федерального бюджета бюджетов субъектов РФ осуществляется в следующих формах: предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; предоставление субвенций на финансирование отдельных целев-вгх расходов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотация — это не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые по решению законодательного (представительного) органа власти на основе юридического акта из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня в целях выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности при недостаточности собственных и регулирующих доходов.

Субвенция — это форма оказания безвозмездной и безвозвратной конкретно определенной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований в виде средств бюджета другого уровня, выделяемых при условии недостаточности закрепленных и регулирующих доходов бюджетов субъекта РФ или муниципального образования для покрытия публичных затрат и подлежащих взысканию в случае нецелевого использования.

Субсидия представляет собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т. п.) не изменяется.

БК РФ дает перечень отдельных целевых расходов бюджетов субъектов РФ, для финансирования которых из федерального бюджета могут предоставляться субвенции и субсидии. В него вошли расходы по федеральным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, и иные целевые расходы (ст. 6, п. 1 ст. 136). Предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть пре-

Финансовое право России. Особенная часть

дусмотрено федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами.

В настоящее время субсидии и субвенции из федерального бюджета направляются, как правило, на оказание финансовой помощи районам Крайнего Севера в виде финансирования расходов по завозу товаров и погашению кредитов; компенсацию тарифа на электроэнергию дальневосточным субъектам РФ; частичную компенсацию жителям северных районов строительства жилья и т. п.¹

В целях осуществления государственного бюджетного регулирования на основании Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862², впервые была предусмотрена возможность образования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (п. 3.3); Фонда регионального развития (п. 3.4); Фонда развития региональных финансов (п. 4.3). Относительно распределения средств указанных фондов между Российской Федерацией и субъектами РФ складываются особые бюджетные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, т. е. правоотношения. Объектами федеративных межбюджетных правоотношений данной группы являются финансовые средства соответствующих фондов, образующиеся за счет: процентных отчислений от общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением ввозных пошлин (Фонд финансовой поддержки субъектов РФ); средств бюджетного финансирования различных отраслевых капиталовложений федерального и регионального уровней (Фонд регионального развития); кредитных ресурсов (Фонд развития региональных финансов).

¹ См., например: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 121-ФЗ «О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера в 1995 году» // СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2992; Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 278 «О государственной поддержке в 2000 году завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов» // СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1508; Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 195 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.

² СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

Необходимость бюджетного регулирования обусловливает выделение из бюджета одного уровня бюджету другого уровня финансовой помощи не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предоставления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмездной основах. В соответствии со ст. 133 БК РФ к числу форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ относятся.бюджетный кредит и бюджетная ссуда.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит — это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах, а бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Правовое содержание межбюджетных кредитов и межбюджетных ссуд в сфере государственных бюджетов устанавливается БК РФ (п. 3 ст. 99, ст. 137) с последующей детализацией в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования и межбюджетной ссуды полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений — Российской Федерации в лице Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. В то же время важно подчеркнуть, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные и ссудные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов государственной власти (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия договоров определяются Правительством РФ.

Договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов представляют собой форму долговых обязательств субъекта РФ, а объем основного долга по указанным обязательствам включается в объем государственного долга заимствующего региона¹. Сведения об осуществленных заимствованиях вносятся в Государственную долговую книгу субъекта РФ².

¹ См. п. 3, 4 ст. 99 БК РФ; п. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Хабаровского края; ст. 2 Закона Республики Татарстан «О государственном долге Республики Татарстан».

² См. п. 4 ст. 121 БК РФ; ст. 103 Бюджетного кодекса Хабаровского края.

Финансовое право России. Особенная часть

⇐ Предыдущая 15 16 17 18 192021 22 23 24 Следующая ⇒