СОБСТВЕННИКОВ ПО ВЛАДЕНИЮ И ПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ

Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков

Правомочия собственника по распоряжению своим земельным участком рассмотрены в гл. 4 настоящего пособия. Глава 6 посвящена анализу правомочий собственника по владению и пользованию землей, выражением которых являются права и обязанности этих лиц, закрепленные в земельном законодательстве и земельно-правовых нормах, содержащихся в иных законодательных актах.

Все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга природными характеристиками и показателями, имеют различное экономическое и социальное значение в жизни общества. В отношении некоторых земель на первый план выходит их экологическое значение. С учетом этих обстоятельств для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе выделения категорий земель лежит основное целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли, объективно необходимо, чтобы правильно организовать процесс их использования.

Соответствующие исполнительные органы государственной власти на основании данных государственного земельного кадастра определяют основное целевое назначение земель, решая, прежде всего, вопрос об использовании тех или иных земель либо в качестве средства производства, т.е. в сельском или лесном хозяйстве, или в качестве пространственного территориального базиса: для размещения населенных пунктов, промышленных, транспортных и иных объектов и сооружений.

Необходимо различать такие понятия, как «целевое назначение» земель и «целевое использование» земель. Целевое назначение представляет собой, как правило, деятельность исполнительных органов

§ 1. Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков 235

государственной власти, выражающуюся в определении целей использования земель в зависимости от их природно-экономических характеристик. Целевое использование земель — принцип правового регулирования использования и охраны земель, выражающийся в том, что закон допускает использование земель строго в соответствии с той целью, для которой они предназначены.

Целевое использование земель представляет собой выражение в земельном законодательстве публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Например, собственник сельскохозяйственных земель имеет право использовать их только в целях ведения сельского хозяйства, т.е. для нужд растениеводства и животноводства, возвести на этих землях необходимые здания, строения и сооружения. Однако он не может по своему желанию, например, использовать эти земли для ведения лесного хозяйства, засадить лесом пашню. Не может собственник этих земель, предположим, застроить земли, начать добычу каких-либо обнаруженных полезных ископаемых и т.д.

Указанные обстоятельства являются причиной подразделения всех земель на несколько категорий.

К ним относятся:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов);

3) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;

4) земли природоохранного, природо-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Такое подразделение земель на категории было прямо предусмотрено ст. 4 ЗК РСФСР. Однако Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»¹ эта статья была признана недействующей. Тем не менее, деление земель на категории сохраняется, поскольку продолжают действовать нормы соответствующих глав ЗК, специально посвященных правовому режиму различных указанных категорий земель.

Значение подразделения земель на категории для определения содержания прав и обязанностей собственников земельных участков за-

¹ САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.

Глава 6. Права и обязанности собственников земельного участка

ключается в том, что нахождение участка земли в составе той или иной категории определяет содержание и объем прав и обязанностей собственников земельных участков. Содержание прав и обязанностей земельных собственников (как, впрочем, и всех иных лиц, использующих землю на законных основаниях) непосредственно зависит от основного целевого назначения используемых земель. В связи с этим совершенно очевидно, что права и обязанности, например, собственника сельскохозяйственных земель отличаются от прав и обязанностей собственника земель, которые отнесены к категории земель промыш-лености, транспорта, связи и т.п.

Таким образом, основным фактором, который определяет содержание прав и обязанностей собственников земельных участков, является основное целевое назначение земель, в составе которых находится этот земельный участок.

До самого последнего времени основное целевое назначение земель было главным и практически единственным обстоятельством, которое влияло на содержание соответствующих прав и обязанностей собственников (землевладельцев, землепользователей и арендаторов). Однако реальные потребности нашей все усложняющейся жизни вызвали появление новых правовых инструментов регулирования использования земель и тем самым определения прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Таким правовым инструментом стало зониро-вание территорий.

Зонирование как метод регулирования использования земель, особенно в больших городах впервые был применен в США¹. В начале двадцатого столетия в нескольких городах были введены ограничения на высоту сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для обеспечения охраны здоровья и безопасности населения. Практика зонирования распространялась довольно быстро, особенно после того, как в 1926 г. Министерство торговли обнародовало уполномочивающий стандартный Закон о зонировании для штата². Расширение практики зонирования породило судебные иски по поводу того, что новые методы контроля за землепользованием привели к изъятию собственности без компенсации, несоблюдению должного правового процесса.

В 1926 г. Верховный Суд США вынес решение по ставшему широко известным делу Village of Euclid v. Amber Realty Co³. В 1922 г. муници-

¹ Frieman L History of American Law 678 (2.ed. 1985).

² U.S. Department of Commerce, Standart Zoning Enabling Act (1926), reprinted in Anderson, American Law of Zoning, 30/01 (2d.ed. 1977).

³ 272 U.S. 365, 47 S.Ct. 114, 71 L.Ed. 303 (1926).

§ 1. Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков 237

пальный совет поселка Эвклид принял ордонанс, установивший исчерпывающий план по зонированию, предусматривавший регулирование размещения зон торговли, промышленности, жилой застройки, определявший размер и высоту строений. В евязи с этим земельными собственниками был предъявлен иск, в котором утверждалось, что зо-нирование лишает владельцев права собственности на землю, нарушает конституционные гарантии надлежащего правового процесса и равной правовой защиты. Верховный суд определил, что, «хотя зонирова-ние значительно снижает ценность некоторых участков земли, исключает осуществление в некоторых зонах явно безвредных видов землепользования и создает трудные проблемы классификации зон, тем не менее, ясно, что зонирование не является произвольным и необоснованным и имеет непосредственное отношение к охране здоровья населения, его безопасности, морали и общему благополучию».

Ордонансы по зонированию обычно определяют цели и виды, в которых могут использоваться определенные земли, типы и размер сооружений, которые могут быть построены в этих районах, а также порядок их размещения. Применительно к жилым зданиям обычно устанавливаются требования, касающиеся минимального размера земельных участков, размеров этажей. Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды и т.д.

Правила по зонированию применяются путем рассмотрения должностными лицами местных органов управления планов предполагаемого строительства и выдачи разрешения на новое строительство или реконструкцию. Разрешение выдается только в том случае, если предложения соответствуют установленным требованиям по зонированию. Отказ выдать разрешение на строительство или сертификат для вселения — главное средство, путем которого применяются правила зонирования. Многие ордонансы предусматривают уголовную ответственность за нарушение этих требований.

В сущности, зонирование использования земель в США есть не что иное, как подразделение земель по категориям в нашей стране. Однако зонирование территорий по российскому законодательству имеет несколько иной характер. Зонирование территорий в России представляет собой дополнительный по отношению к подразделению земель на категории способ регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категорий. Посредством зонирования уточняются и детализируются правила использования и охраны зе-

Глава 6. Права и обязанности собственников земельного участка

мель, регулируется порядок хозяйственной деятельности в публичных интересах.

Зонирование территорий следует отличать от установления зон с особыми условиями использования земель, санитарно-защитных зон и т.д. Результатом установления таких зон является установление различного рода ограничений, как правило, в интересах отдельных лиц, охраны отдельных объектов и т.п. Зонирование территорий — способ определения специфики правового режима отдельных частей соответствующей категории земель. В результате зонирования территорий не устанавливаются ограничения прав лиц, использующих земельные участки. При зонировании территорий земель уточняется содержание прав и обязанностей, в частности собственников земельных участков, в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны находится участок земли. Зонирование территорий применяется главным образом на землях населенных пуктов (землях поселений).

Градостроительный кодекс РФ определяет зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

В ст. 40—48 Градостроительного кодекса определены виды территориальных зон и основные положения их правового режима.

Так, на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий. Кроме того, органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости.

В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации об охране памятников истории и культуры, иным законодательством Российской Федерации.

§ I. Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков 239

Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных интересов населения. Порядок использования территорий общего пользования определяется органами местного самоуправления.

Жилые зоны предназначены для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, жилыми домами малой и средней этажности, индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками. В этих зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия). Территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ (черты) поселений, также относятся к жилым зонам.

Для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий и иных зданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности выделяются общественно-деловые зоны. Главное, что отличает правовой режим этих зон — то, что в перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Производственные зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих функционирование объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. На собственников производственных объектов возлагается обязанность благоустройства территорий производственных зон за их счет. В сани-тарно-защитной зоне промышленных, коммунальных и складских объектов не допускаются размещение жилых домов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, уч-

Глава 6. Права и обязанности собственников земельного участка

рождений здравоохранения, учреждений отдыха, физкультурно-оздо-ровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции.

Могут выделяться также зоны инженерной и транспортной инфраструктур. Такие зоны предназначены для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования. В целях предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования на среду жизнедеятельности обеспечивается соблюдение необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований в соответствии с государственными градостроительными норма тивами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки.

Территории в границах отвода сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и их санитарно-защитных зон подлежат благоустройству с учетом технических и эксплуатационных характеристик таких сооружений и коммуникаций. Это — обязанность собственников сооружений и коммуникаций транспорта, связиинженерного оборудования.

Специально предусмотрено, что сооружения и коммуникации транспорта, связи, инженерного оборудования, эксплуатация которых оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, должны размещаться за пределами городских и сельских поселений.

Важное значение имеют рекреационные зоны, которые предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В состав таких зон могут включаться особо охраняемые природные территории и природные объекты. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

В пределах границ (черты) городских и сельских поселений выделяются зоны сельскохозяйственного использования, занятые пашнями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами, а также сельскохозяйственными зданиями, строениями, сооружениями. Территории этих зон могут быть использованы в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом и правилами застройки.

§ 1. Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков 241

Могут выделяться также зоны специального назначения. Они предназначены для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Порядок использования территорий этих зон устанавливается правилами застройки с учетом требований государственных градостроительных нормативов и правил, специальных нормативов.

Законодательство предусматривает выделение зон военных объектов и иных зон режимных территорий. Такие зоны имеют целью размещение объектов, в отношении территорий которых устанавливается особый режим. Порядок использования территорий данных зон в пределах границ (черты) городских и сельских поселений устанавливается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами, с правилами застройки.

Согласно п. 3 и 4 ст. 39 Градостроительного кодекса границы территориальных зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости. В территориальных зонах, в границах которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, могут устанавливаться дополнительные требования к отдельным объектам недвижимости.

Кроме территориальных зон, устанавливаются пригородные зоны городов. Их правовой режим регулируется ст. 49 и 50 Градостроительного кодекса.

Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города. Эта территория представляет собой резерв для развития поселения, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций.

16-794

Глава 6. Права и обязанности собственников земельного участка

Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения такого города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других лиц. Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации.

В пределах пригородных зон городов, в свою очередь, выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, вредно воздействующая на окружающую природную среду. Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Специально предусмотрено, что выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц и расположенных в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством Российской Федерации.

Зонирование применяется не только в отношении земель городских и сельских поселений. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»¹ (в ред. от 2 июня 1993 г.) предусматривает, что для охраны и рационального использования природных ресурсов на территориях национальных природных парков образуются зоны заповедного, заказного режимов, рекреационного использования. Эта норма получила развитие в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»². В соответствии со ст. 15 этого Закона на территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.

ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111. СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

§ 1. Содержание прав и обязанностей собственников земельных участков 243

На территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе: заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории; особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение; познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная, предназначенная для отдыха; охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения; обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

Поскольку согласно п. 4 ст. 12 указанного Закона в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников, то на содержание их прав и обязанностей не может не оказывать влияние существующий правовой режим хозяйственной деятельности на территории национального парка. По общему правилу, на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима; предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков и т.д.

Закон предусматривает, что с администрацией национальных парков должны согласовываться вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон. Функциональные зоны устанавливаются также на иных особо охраняемых природных территориях.

1й*

Глава 6. Права и обязанности собственников земельного участка

§ 2. Права собственников земельных участков

Таким образом, содержание и объем прав и обязанностей собственников земельных участков обычно зависят от двух основных факторов: характера основного целевого назначения категории земель, в составе которой находится земельный участок, и вида территориальной зоны городского или сельского поселения, функциональной зоны или экологической зоны. Экологическое зонирование предусмотрено Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»¹.

⇐ Предыдущая 6 7 8 9 101112 13 14 15 Следующая ⇒