Тема 3. Подзаконные акты в Республике Казахстан

План лекции (2 часа):

Занятие 1

1. Понятие и виды подзаконных актов

2. Акты Президента Республики Казахстан

3. Нормативные постановления Правительства РК и Конституционного Совета, нормативные правовые постановления центральных государственных органов

1. Подзаконные нормативные правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему нормативных правовых актов государства, поэтому невозможно какое то бы ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

Подзаконные акты являются незаменимым средством обеспечения исполнения законов. В механизме реализации законодательных норм «подзаконным актам принадлежит наряду с процессуальными законами основополагающее значение в качестве юридической основы всей правореализирующей деятельности».

Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта - они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут их развивать, дополнять и конкретизировать. Не субъекты и даже не характер акта (управленческий, толкования и т.д.) определяют принадлежность к подзаконным актам. Главное их свойство состоит в отражении иерархии нормативных актов, соподчиненности по юридической силе. Верховенство закона и подзаконность иных актов нашли конституционное закрепление.

Нормативные правовые акты высших органов исполнительной власти по своей юридической силе и значению следуют в системе правового регулирования за законами. Как акты общей компетенции они распространяют своё действие в пределах территории страны. Являясь подзаконными актами, нормативные акты высших органов исполнительной власти обладают меньшей юридической силой, чем законы. Они базируются на юридической силе законов и не могут им противоречить. Вместе с тем подзаконность нормативных юридических актов не означает их «меньшую» юридическую обязательность, дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами.

Тем более было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных нормативных правовых актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений и поэтому занимают важное место во всей системе нормативного регулирования.

Подзаконные нормативные акты многообразны. Различаясь между собой по своей юридической силе, они образуют довольно сложную иерархическую систему. Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного органа, издавшего акта, в государственном аппарате, его компетенции. Акт каждой нижестоящей государственной инстанции должен соответствовать не только закону, но и нормативным актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступени в государственной иерархии. Например, акты Министерства науки и высшего образования должны соответствовать не только закону, но и нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств, которые в силу их статуса имеют межведомственное значение.

Нормативные акты высших органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона и являются результатами правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Как справедливо отмечает Б.В. Дрейшев, назначение правотворческой деятельности " состоит в правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией законодательных актов". Нормативные предписания высших органов исполнительной власти исходят от президента страны или главы правительства. В зависимости от формы государственного правления нормативные правовые акты высшей исполнительной власти внешне выражаются в двух видах подзаконных актов: нормативных указах президента и постановлениях правительства.

Особое место в системе подзаконных нормативных правовых актов занимают нормативные указы президента страны. По своей юридической силе они занимают ведущее место после Конституции и законов. Они отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения. Нормативные указы Президента страны наряду с актами законодательных органов являются актами первоначального правотворчества, так как содержат нормы права и посвящены общим вопросам Указы президента как подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить законам.

Юридическая природа указа президента обусловливается, прежде всего, тем, что это акт главы государства, являющегося гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина. Нормативные указы, как и законы, следует различать в зависимости от того каким президентом они изданы и на какой территории они действуют. Например, Федеральный президент Германии «является главой государства, хотя в Основном законе такой дефиниции нет, немецкие теоретики единодушно считают его первым человеком, первым государственном органом в республике». Однако в силу усиления принципов и институтов представительной демократии «роль федерального президента ослаблена в пользу Федерального канцлера». Поэтому приказы и распоряжения федерального Президента действительны лишь при условии контрассигнатуры Федерального Канцлера или компетентного федерального министра.

Президент Французской республики по действующей французской Конституции - " центральный в самом полном смысле этого слова, вершина в иерархии государственных органов". Бесспорно усиление роли Президента и Правительства, с одной стороны, и сужение полномочий Парламента - с другой. Согласно части 1 статьи 13 Конституции Президент издает ордонансы и декреты. Акты Президента Республики в иерархии нормативных актов занимают ведущее место после конституции и законов.

Место нормативных указов Президента Республики Казахстан в системе нормативных правовых актов определяется местом Президента в системе органов государственной власти. В соответствии со статьёй 40 Конституции Президент является главой государства. Одновременно Президент признаётся высшим должностным лицом государства. Исходя из признания особого положения Президента, Конституция устанавливает, что Президент осуществляет согласованное функционирование всех ветвей государственной власти. Более всего Президент ближе по своему статусу к исполнительной власти. Однако Президент не возглавляет систему исполнительных органов, как это было по Конституции Республики Казахстан 1993 года.

Правотворческие полномочия президента определяются конституцией страны и специальными конституционными актами.

Полномочия Президента Республики Казахстан в правотворческой деятельности определены Конституцией (статья 45) и указом Президента Республики Казахстан, имеющем силу конституционного закона, “О Президенте Республики Казахстан” от 26 декабря 1995 года (статья 20).

Нормативные указы Президента имеют наиболее высокую иерархическую силу в системе подзаконных нормативных правовых актов и издаются на основе и в развитие законов. Этот вывод прямо вытекает из пункта 1 статьи 45 Конституции Республики Казахстан. Она провозглашает, что Президент Республики “на основе и во исполнение Конституции и законов издаёт указы и распоряжения”. Согласно Конституции указы Президента обязательны для исполнения на всей территории Республики Казахстан, они не должны противоречить законам, но и не являются строго подзаконными актами. Несколько иначе обстоит дело в Российской Федерации. Согласно статье 90 Конституции Российской Федерации, обязательные для исполнения на территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации " не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии нормативных правовых актов (Конституция - закон - указ и т.д.) в рамках правового государства. Данный принцип потребовал иной формулировки, а именно: " Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов". Внесение изменений и дополнений, а также отмена действия указов Президента Республики производится указами Президента. В случае возникновения противоречий между нормативными указами Президента, обладающими одинаковой юридической силой, руководствоваться следует актом, вступившим в силу позднее.

Посредством издания указов осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента. В указах, нормативных актах Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, ответственности органов власти и должностных лиц в соответствии с Конституцией и законами.

При помощи указов Президента осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента компетенцию Правительства и других органов государства. Таким образом, Президент не может принимать нормативные указы по вопросам, отнесённым Конституцией и законами к компетенции как высших, так и местных государственных органов.

Нормативные акты правительства занимают видное место среди подзаконных актов. Это объясняется положением правительства в государственной системе и содержанием выполняемых им функций и полномочий, тем, что Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность.

Масштабность и широта функций и полномочий правительства как органа общей компетенции (данное понятие прочно утвердилось в юридической литературе) предопределяют природу, признаки и виды актов правительства. Акты правительства, носящие нормативный характер, издаются в форме постановлений, ордонансов, декретов и т.д. Акты правительства подзаконны, обязательны к исполнению на всей территории государства.

В иерархии правовых актов государств с президентской формой правления нормативные акты правительства, носящие нормативный характер, следуют за нормативными указами президента. Так, в Конституции Франции раздел о Правительстве следует сразу за разделом о Президенте, что уже само по себе свидетельствует о значении этого института и принимаемых им актов. Акты правительства принимаются в сфере регламентарной власти, то есть за пределами законодательной компетенции Парламента, именуются ордонансами и декретами (ст.37 Конституции). Иначе дело обстоит в парламентарных республиках. Например, в Германии роль президента ослаблена в пользу главы правительства. Задача Федерального правительства " вытекает из природы исполнительной власти и заключается прежде всего в инициировании и исполнении федеральных законов, для чего оно может издавать свои нормативные акты - постановления � иерархии правовых актов государств с президентской формой правления нормативные акты правительства, носящие нормативный характер, следуют за нормативными указами президента. Так, в Конституции Франции раздел о Правительстве следует сразу за разделом о Президенте, что уже само по себе свидетельствует о значении этого института и принимаемых им актов. Акты правительства принимаются в сфере регламентарной власти, то есть за пределами законодательной компетенции Парламента, именуются ордонансами и декретами (ст.37 Конституции). Иначе дело обстоит в парламентарных республиках. Например, в Германии роль президента ослаблена в пользу главы правительства. Задача Федерального правительства " вытекает из природы исполнительной власти и заключается прежде всего в инициировании и исполнении федеральных законов, для чего оно может издавать свои нормативные акты - постановления [Verordnungen]". Правительство проявляет достаточно высокую активность в законодательном процессе. Как отмечает немецкий ученый-юрист Хорст Пётш, в Германии " перевес правительственных законопроектов объясняется тем, что только правительство имеет в распоряжении необъятный бюрократический аппарат, который в состоянии реализовать сложнейшие законодательные акты в законодательных проектах".

В президентских республиках правительство подотчетно и подконтрольно президенту, в парламентских - парламенту. Так как в большинстве стран СНГ полупрезидентская форма правления, в большинстве из них правительство подотчетно президенту. В Беларуси, Молдове, Кыргызстане, на Украине правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом.

Правительство Республики Казахстан является высшим органом исполнительной власти Республики. Оно является самостоятельной ветвью государственной власти. Конституция определяет место Правительства в системе государственной власти. В соответствии с ней Правительство осуществляет исполнительную власть, возглавляет систему исполнительных органов (статья 64). Положение Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти обеспечивается его полномочиями, которые распространяются на министерства, государственные комитеты, другие ведомства, местные органы исполнительной власти.

Правительство в рамках своей компетенции осуществляет нормотворческую деятельность. Нормотворческие полномочия Правительства Республики Казахстан определены Конституцией Республики и Указом Президента, имеющего силу конституционного закона, “О Правительстве Республики Казахстан” от 18 декабря 1995 года.

Правительство Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции Республики, законов, актов Президента, иных нормативных правовых актов издаёт нормативные и индивидуальные постановления. Акты Правительства Республики, принятые в пределах его компетенции, имеют обязательную силу на всей территории Республики. Постановления Правительства “не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики” (пункт 3 статьи 69 Конституции). В противном случае они могут быть отменены Президентом или же самим Правительством.

Нормативные правовые акты правительства очень важны и многообразны по своему содержанию. Они принимаются в контексте с указами президента страны по наиболее важным вопросам хозяйственного, социально-культурного строительства. Принимаемые им акты оперативно регулируют общественные отношения в различных отраслях государственной и общественной жизни, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений.

Содержание правительственного правотворчества на современном этапе обусловлено решением вопросов проведения и доведения до логического конца экономической реформы в казахстанском обществе, ее эффективности и качества, перевода экономики на рыночные отношения. Данное обстоятельство наряду с тем, что правительство возглавляет систему исполнительных органов, предопределяет привилегированное положение правительственных решений по отношению к ведомственным нормативным актам и актам местных органов государственной власти и управления. Но всё же главное здесь заключается в том, что акты правительства обладают по отношению к актам всех органов исполнительной власти высшей юридической силой. В аспекте этой проблемы особенно важным является вопрос об основаниях издания актов правительства, ибо они занимают ключевое положение в иерархии нормативных правовых актов. С одной стороны, с их принятия начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней. С другой, " именно акты Правительства приводят в движение массив подзаконных актов, выступая мощным преобразующим фактором".

По нашему мнению, поиск граней соотношения актов правительства с другими актами является очень сложной проблемой. В процессе ее решения приходится учитывать два главных основания, порождающие правительственные акты. Одно из них выражает общие компетенционные рамки деятельности правительства, позволяющие ему выполнять руководящие функции в системе исполнительной власти и принимать решения с учетом объективных потребностей развития экономики, политической и социальной сфер, меняющейся обстановки, действовать инициативно.

Другое же основание выражает явление, когда правительственные акты в качестве первопричины имеют законы и указы президента. Акты правительства находятся в более тесной связи с законом, чем ведомственные акты, поскольку они издаются, как правило, на основе и во исполнение закона. Понятие “во исполнение” понимается двояко. С одной стороны, это издание подзаконных актов в целях организации исполнения закона, с другой - это “исполнение предписания закона об издании акта, его развивающего, конкретизирующего, т.е. издание акта по специальному поручению законодателя”. В этой связи важно подчеркнуть, что нормы устанавливаемые актом правительства, остаются в рамках нормативных положений закона, то есть имеют подзаконный характер. О подзаконности правительственных нормативных правовых актов свидетельствует и практика внесения изменений и дополнений в акты правительства вслед за принятием и введением в действие законодательных актов. Развитие может обозначать конкретизацию предписание закона либо логическое дополнение общих предписаний закона, что следует рассматривать как вторичное правотворчество, имеющее, однако, общегосударственное значение.

В нормативных актах правительства завершается процесс конкретизации законов или указов президента, система законодательства приобретает необходимую полноту, а нормы права - конкретность и формальную определенность. Именно нормы конкретных законов, указов содержат прямые предписания по поводу того, какие акты Правительства следует принимать " во исполнение". То есть имеется ввиду указание на тип вопросов, разрешаемых с помощью этих актов, на общий порядок правительственного регулирования, наконец, на конкретный акт, который должен быть принят.

Важно подчеркнуть, что оба основания необходимо использовать не порознь, а вместе, как взаимосвязанные способы правительственного правотворчества. Любопытно, что в прошлом острота этой проблемы не ощущалась. Акты союзного правительства преимущественно издавались в русле решений съездов, пленумов ЦК КПСС, партийных указаний, реже - во исполнение законов, которых было очень мало. Для правительств союзных республик была характерна сильная вертикальная зависимость когда большинство актов издавалось во исполнение партийных и правительственных решений.

Уместно, думается, привести примеры того, какого рода правительственные акты издаются в зарубежных государствах. Их отличительной чертой является строгая ориентация на закон как первично регулирующий акт. Акты " во исполнение" носят характер процедурнораспорядительный. Такова, к примеру, утвержденная 24 сентября 1992 года Советом Министров Болгарии Инструкция о порядке приобретения на льготных условиях акций и паев в акционерных товариществах и в товариществах с ограниченной ответственностью, которые определяют порядок реализации соответствующих статей Закона «О преобразовании и приватизации государственных и общинных предприятий». Своеобразна практика риксдага Швеции, законы которого настолько подробно регламентируют общественные отношения, что остается мало простора для правительственных актов. Это объясняется традицией вносить вместе с проектом закона обширные " Подготовительные материалы ", посвященные и вопросам применения проекта в случае его принятия. Эти материалы непосредственно используются административными и судебными органами.

Вопреки идее о центральном месте закона в общем массиве нормативных правовых актов законов еще недостаточно. Издано значительное количество постановлений правительства, но более всего самых низких в правовой иерархии - инструкций министерств. Не отрицая решающую роль уполномоченных органов при нормотворчестве, так как правительственными, ведомственными и актами местных исполнительных органов управления оформляется основная масса норм права, необходимо подчеркнуть, что в содержании нормативных актов можно выделить объективные потребности общественного развития и субъективные начала деятельности. Это приводит на практике к увеличению общего числа нормативных актов, их частной сменяемости.

В настоящее время более ощутимо сказывается верховенство закона. Но что примечательно: правительственные акты все же издаются главным образом тогда, когда в законе есть прямые указания на акты Правительства, когда в постановлении о введении закона в действие даются конкретные поручения Правительству. По-прежнему отсутствует общая ориентация на закон, и правительственные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента. В настоящее время это стало очевидной доминантой правительственного правотворчества, что нельзя признать правильным. Ослабляется связь " закон - подзаконный акт " и явно преувеличивается правообразующая роль указов. Даже в тех сферах, где компетенция Правительства точно определена законодательством и достаточно широка. Не будет ли полезнее опыт Латвии и Франции, где " вторая подпись" министра на тексте опубликованного закона свидетельствует о его включении в процесс подготовки и реализации закона.

Большая ориентация правительства на деятельность по исполнению закона могла бы послужить стабильности и четкому взаимодействию всех государственных органов, а Правительству позволило бы строже исполнять функции органа исполнительной власти. Уменьшилась бы доля рассогласованных правовых воздействий на экономические и социальные процессы и соответственно юридических коллизий. Удалось бы обеспечить большую согласованность законов и подзаконных актов.

Можно рекомендовать в данной связи, во-первых, в постановлениях чаще ссылаться на законы, делая их по существу главным правообразующим фактором для правительственных актов в смысле точного раскрытия нормативных положений закона, правильного их истолкования, обязательности исполнения. Во-вторых, правительственные акты должны издаваться и периодически обновляться в тех случаях, когда их принятие предусмотрено законом, указом Президента. В-третьих, необходимо последовательно выполнять поручения, содержащиеся в постановлениях парламента о введение в действие того или иного закона. Но пока это делается не всегда и с большим опозданием. Однако подзаконный характер правительственных актов «нельзя понимать таким образом, что правительство может издавать акты только по вопросам, урегулированным законом». Акты правительства являются в принципе подзаконными, хотя в некоторых странах они могут содержать первичные правовые нормы, то есть они издаются не на основе и не во исполнение законов. Осуществление функций правительства немыслимо без его широкой самостоятельности в области подзаконного правотворчества.

До недавнего времени в практике государственного руководства обществом были известны совместные постановления Правительства и центральных органов общественных организаций по наиболее важным вопросам экономико-социального характера. Особой юридической силой, отличающей их от постановлений Правительства, они не обладали, хотя имели более высокий (правда, не всегда) морально-политический авторитет. Такая практика себя не оправдывала с точки зрения правотворчества, в силу того, что Правительству все равно приходилось принимать отдельные постановления в развитие ранее принятого совместного постановления.

Ограниченность действия принцип иерархичности в системе нормативных актов связана с ограничением полномочий парламента в пользу правительства. Большой интерес в правовой науке занимает вопрос делегирования законодательных полномочий правительству. Делегирование законодательных полномочий может осуществляться путем принятия парламентом соответствующего закона о праве правительства издавать в порядке делегированного законодательства акты по определенным вопросам в течении установленного времени.

Делегирование законодательных полномочий правительству известно в правотворчестве всех западных стран и " представляет собой издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, фактически обладающих силой закона в порядке уступки парламентом правительству некоторых своих исключительно законодательных полномочий.

Так, парламент Испании - Генеральные кортесы может " делегировать Правительству право издавать по определенным вопросам новые нормы, имеющие силу закона" (кроме издания органических законов). В случаях же чрезвычайной необходимости статья 86 Конституции Испании наделяет Правительство правом издавать временные декреты - законы. Законодательная делегация должна быть представлена специальным уполномочивающим законом, в котором указаны направленность актов правительства, сроки делегации, пределы и цели делегации принципы и критерии, которые должны использоваться при осуществлении делегации (статья 82).

Конституция ФРГ точно устанавливает: если закон уполномочивает правительство, федерального министра или правительства земель издавать постановления, то в законе должны быть определены содержание, цели и объем представленных полномочий. В постановлении же указывается его законное основание (статья 80 Основного закона).

Во Франции легализирована процедура делегирования Правительству прав на издание законов. Статья 38 Конституции устанавливает, что Правительство может просить парламент о разрешении издавать в течение ограниченного срока ордонансы по вопросам, относимым к сфере закона. Ордонансы - акты делегированного законодательства. Сразу же после принятия Конституции, данные акты рассматривались скорее как исключительные меры, принимаемые при всякого рода социальных и иных потрясениях, при чрезвычайных обстоятельствах. Позднее они стали широко использоваться как обычные меры управления страной. Широкое применение ордонансов вызвало тенденцию постепенного размывания границ между актами парламента и актами правительственных органов. Они являются актами Совета министров - правительства Франции, издаваемыми с разрешения парламента и после дачи заключения Государственным Советом - особым государственным органов. Ордонансы регулируют отношения, обычно регулируемые законом. В течении определенного срока они утверждаются парламентом, после чего приобретают силу закона. Их изменение или отмена возможны лишь законом. Юридическую силу ордонансы приобретают согласно Конституции сразу же после их опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в парламент " до истечения срока, указанного законом, разрешившим их издание" (пункт 2 статья 38).

Английский парламент практикует наделение правительства правом принимать акты по определенным вопросам. Формально Правительство не обладает правом первичного нормотворчества. Акты делегированного законодательства по числу принимаемых документов в среднем в 18 раз превышают законодательство Парламента. В качестве основы делегированного законодательства выступает «закон, который наделяет исполнительный орган соответствующими полномочиями (statutory powers)».

Длительное время английские юристы отвергали практику общих формулировок законов, применяемую в романо-германских правовых системах. Однако в настоящее время наблюдается переход от закона, содержащего значительное количество деталей к " скелетному законодательству". И.Ю. Богдановская отмечает, что «в последние годы делегированное законодательство стало оказывать обратное воздействие на статуты». Это означает не только активизацию правительственного нормотворчества, но и общее ослабление роли статута, что не может не обострять проблему соответствия делегированных актов законам.

В массиве нормативных актов по-прежнему велик удельный вес ведомственных актов. Этим понятием, как известно, охватываются акты центральных органов государственного управления. Подзаконность, специализированность, оперативная распорядительность - типичные признаки актов ведомств. В научной литературе обстоятельно разработан вопрос о природе, признаках ведомственных актов, о тенденциях их развития. И это позволяет нам подробнее использовать научные оценки и выводы. Ведомственные акты - “наименее организованная часть” иерархической системы нормативных правовых актов. Это обусловлено, прежде всего, большим количеством органов государства, управомоченных на издание ведомственных актов, что в свою очередь, порождает чрезмерную множественность подобных актов по одним и тем же вопросам. К сожалению, раньше ведомственные нормативные акты нередко своим содержанием противоречили законам и подзаконным нормативным актам, обладающим более высокой юридической силой, что в значительной степени обусловливало стремление ведомств защитить интересы входящих в их систему организаций за счет ущемления интересов граждан. В нашей истории были попытки регламентировать формы ведомственных актов. Так, в Конституции 1936 года говорилось, что министры издают приказы и инструкции, в действительности же практика пошла по пути многообразия этих форм. В последнее время удельный вес ведомственных нормативных актов уменьшается в силу ограничения сферы нормотворческой деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти.

Структура органов государства, безусловно, влияет на иерархию нормативных правовых актов: обусловливает, с одной стороны, подразделение нормативных актов на законы и подзаконные акты, а с другой - деление подзаконных актов в зависимости от места, которое занимает издавший его орган в общей системе государственных органов. В этой связи следует отметить важность деления государственных органов на органы общей и отраслевой компетенции. В актах органов общей компетенции определяется система отраслевых органов государственного управления, устанавливается сфера их деятельности, что непосредственным образом влияет на систему нормативных правовых актов.

Это влияние проявляется, в частности, в том, что образование, равно как и реорганизация либо ликвидация министерств, государственных комитетов и иных центральных государственных органов ведут к перераспределению сфер нормативного регулирования между отраслевыми органами государственного управления. Соответственно круг разрешаемых отдельными министерствами и ведомствами вопросов может увеличиваться или уменьшаться. Нередко это сопровождается увеличением или уменьшением числа ведомственных нормативных актов, что в свою очередь изменяет соотношение между законами и подзаконными актами.

В целях усиления контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства, приведения системы управления в соответствие с уровнем реформированности экономики, упрощения и рационализации структуры государственных органов путём объединения функционально близких из них в Казахстане предприняты меры по реформированию государственных органов. Так, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан» от 4 марта 1997 года сокращено число самостоятельных структур с 47 до 25 (министерств сокращено с 20 до 14, государственных комитетов - с 13 до 6, других ведомств - с 14 до 5). Подобные меры были проведены и в октябре 1998 года и в январе 1999 года. Указанные меры существенно влияют на иерархию нормативных актов. Это влияние проявляется, прежде всего, в перераспределении сфер нормативноправового регулирования между отдельными министерствами и ведомствами.

Особенности ведомственных нормативных актов, их место в иерархии нормативных правовых актов находятся в непосредственной связи с положением министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов в системе органов государства. Министерства, государственные комитеты и центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства Республики Казахстан, являются центральными органами исполнительной власти. Руководство их деятельностью осуществляет Правительство Республики. Непосредственная подведомственность министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов Правительству Республики Казахстан закреплена в подпункте 6 статьи 66 Конституции. В соответствии с ней Правительство Республики «руководит деятельностью министерств и государственных комитетов». Правительство контролирует исполнение указанными органами законов, актов Президента, и самого Правительства. Правительство утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и центральных государственных органах, не входящих в Правительства, их структуру. Кроме того, Правительство принимает нормативные акты, определяющие сферу деятельности, полномочия и ответственность ведомств - органов государственного управления при министерстве, государственном комитете.

В то время как государственный комитет осуществляет межотраслевую координацию, министерство главным образом осуществляет руководство соответствующей отраслью государственного управления. Особенности указанных органов, определяющие их положение и место в системе государственных органов, находят своё отражение в особенностях издаваемых ими актов. Во-первых, нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов, иных центральных исполнительных органов «являются подзаконными актами, которые издаются на основе и во исполнение закона», «основаны на законе и закону не противоречат». Причём их связь с законами, как правило, опосредуется через соответствие актам Правительства. В этом случае, как утверждает М.Н.Николаева, “они являются опосредствованно подзаконными актами”. Подчиненное положение ведомственных нормативных актов по отношению к актам правительства в отличие от подчинения закону обладает своими особенностями и должно рассматриваться как самостоятельное явление.

Во-вторых, ведомственные акты в основном содержат нормы, развивающие, дополняющие и конкретизирующие правовые предписания законов, актов Президента и Правительства.

В-третьих, нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и иных центральных государственных органов являются актами специальной компетенции и обычно распространяют своё действие только на подчинённые объекты, хотя иногда они могут носить межотраслевой и даже общий характер. Таким образом, эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего, они уступают по юридической силе решениям правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, регулировать общественные отношения в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются: приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.

Нелишне еще раз подчеркнуть не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов. Присущие им свойства оперативной распорядительности и тематической методичности не должны предаваться забвению, что позволит удержать эти акты в русле обеспечения строгой реализации законов, указов и постановлений Правительства. Тенденцией является уменьшение объема нормативных положений в ведомственных актах, не исключающей возможности введения сугубо отраслевых порядков деятельности. При очевидном общенормативном значении таких актов их лучше принимать как решения Правительства.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 Следующая ⇒