Система министерского «исполнительного» делопроизводства ХIХ - начала XX в.

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 14Следующая ⇒

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления — высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти ХVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, — зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца ХVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее, некоторые из них назывались уже не президентами, а министрами. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, коллегиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при министрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции — и (на правах министерства) Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже (в 1810 г.) был создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 28 января 1811 г. законодательный акт «Общее учреждение министерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним. Принцип единоначалия стал основой организации министерств: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совещательный орган при министре - совет министра - состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

«Общее учреждение министерств» установило единообразие системы делопроизводства министерств — от создания документов до их архивного хранения; особое место было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы:

- документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др. );

- документы, поступавшие из других учреждений;

- документы, направлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».

Министерское делопроизводство соответствовало сложившейся в последней четверти XVIII в. «иерархии властей и мест», определившей систему взаимосвязей учреждений различных типов: министерства получали от императора, Государственного совета, Сената, Комитета министров как вышестоящих учреждений соответственно указы, повеления; высочайше утвержденные мнения; сенатские указы; выписки из журналов заседаний. В вышестоящие инстанции министры направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства общались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам министерства направляли предписания министров, а в ответ получали рапорты, донесения, представления.

Согласно «Общему учреждению министерств» делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Дела могли поступать в канцелярию министерства или непосредственно в департаменты. В канцелярию министерства поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами, губернаторами и лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности, на его имя поступали также отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела разделялись на три категории:

- текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком – донесения, ведомости, представления, переписка и др. );

- чрезвычайные (для решения таких дел требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям;

- дела, «не терпящие времени», или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента — правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах был строго регламентирован: от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента (а нередко и через общее присутствие департамента или объединенное присутствие нескольких департаментов в случае крайней сложности дела) до министра (а иногда и совета министра).

Первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало составления докладной записки, повторявшей «слово в слово» все предыдущие документы, — при этом объемы дел возрастали многократно. Примерно к середине ХIХ в. сложился новый порядок подготовки дела - в форме краткой записки, излагавшей лишь существо вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, поскольку основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной регистрационной формой — журнал. По данным автора известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М. Н. Каткова, насчитывалось 54 стадии прохождения дела в Губернском правлении, 34 — в департаменте министерства, 36 — в Комитете министров.

Самостоятельной стадией «производства дела» была «отправка дел», т. е. регистрация отправляемых документов в журналах и непосредственно отправка (складывание документа, написание адреса и др.). До появления в России в середине XIX в. почтовых конвертов и марок закон предусматривал, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов — документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Особенностью регистрации являлось использование отдельных журналов для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, и запись в них сведений об исполнении отправленной бумаги, которые должны были поступать от каждого присутственного места в виде особых рапортов. Эти сведения использовались для контроля исполнения документов, и дело не считалось завершенным до получения рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по уважительным причинам.

Ревизия дел — проверка ведения дел — в соответствии с «Общим учреждением министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией руководителей. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, который ежемесячно проводил проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял соответствующие ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

Последняя стадия делопроизводства согласно «Общему учреждению министерств» - отчетная. Закон устанавливал три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, отчеты в «видах и предположениях» представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах, и на их основе директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Изменения в системе управления и делопроизводстве привели и к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включаются наименование учреждения, наименования структурных подразделений (департамент, отделение, стол), дата и регистрационный номер документа. Обособленное место занимает заголовок к тексту документа, который располагается непосредственно под реквизитами бланка (так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер поступившего документа»), которая пока не унифицирована и может выглядеть по-разному: «Ответ на №... » или «От такого-то» и т. п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, — это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы (визы) на документе предусматривают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.

На протяжении XIX - начала XX в. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появляется достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX в. начинают издаваться регулярно. Известно более 100 сборников образцов документов, изданных до 1917 г. Цель издания сборников образцов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов.

Кроме того, начинает появляться литература по делопроизводству (наиболее значимой и крупной является работа Н. В. Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел», вышедшая в 1857 и дважды переиздававшаяся в 1873 и 1887 г.).

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, она не была столь гибкой, как требовалось в конце XIX в. При быстро меняющихся общественных отношениях система делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в военном ведомстве, а затем и в гражданских учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление было поистине революционным шагом в документировании: оно ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Кроме того, за счет использования машинописного текста сократился объем документов, которые приобрели более компактную форму.

Изобретение телеграфа способствовало появлению нового типа печатных отправлений — телеграммы, а изобретение телефона — появлению телефонограмм — письменных документов, переданных по телефону.

В конце XIX - начале XX в. все большее внимание уделяется системе регистрации документов, необходимости ее упрощения за счет централизации. Эта идея в корне противоречила идее «Общего учреждения министерств», в соответствии с которой создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Упрощение делопроизводства проводилось и в отдельных ведомствах, в частности в военном, в котором в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» была введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов: для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, были установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В Положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, которые могли ускорить работу с документами.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства, проводившаяся в военном ведомстве, по причине начавшейся вскоре первой мировой войны не была поддержана другими министерствами и ведомствами. Происшедший в 1917 г. социально-политический переворот — сначала Февральская буржуазно-демократическая, а затем Октябрьская социалистическая революции — привел к полному разрушению государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но создавался на принципиально новых началах.

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 9 10 Следующая ⇒