Надзор за исполнением законов как специальная мера профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 17Следующая ⇒

Как следует из положений Федерального закона «О противодействии коррупции» собственно противодействие включает в себя три базовых элемента: профилактику коррупции, борьбу с коррупционными правонарушениями (правоохранительными средствами), ликвидацию последствий коррупционных действий. Следует отметить, что деление это условное, учитывая, что профилактика коррупционной преступности осуществляется, в том числе, и посредством борьбы с коррупционными правонарушениями непреступного характера, а ликвидация последствий коррупции является неотъемлемой частью борьбы с правонарушениями (например, возмещение имущественного ущерба, причиненного в результате совершения коррупционного преступления, осуществляется в рамках уголовного процесса посредством подачи гражданского иска) и, одновременно, выполняет профилактическую функцию.

Исследователи отмечают, что успех противодействия коррупции обеспечивается, главным образом, использованием мер предупреждения и профилактики[36]. Национальная стратегия противодействия коррупции, как и Национальный план противодействия коррупции, основываясь на посылах Конвенции ООН против коррупции (Нью-Йорк, 2003), в качестве приоритетного направления выделяет именно профилактику. Законодательство о противодействии коррупции содержит в основном нормы, направленные на предупреждение (профилактику) коррупции.

Обеспечение законности в сфере профилактики коррупции достигается как через соответствующую деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, так и путем надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, осуществляемого органами прокуратуры. Правовые средства прокурорского надзора позволяют прокуратуре влиять на укрепление законности в деятельности других государственных и муниципальных органов. Так, выявляя в порядке надзора правонарушения коррупционной направленности и принимая меры к их устранению, прокуратура тем самым, воздействует на работу органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по предупреждению коррупции, активизирует деятельность по организации профилактики коррупционных правонарушений и устранению причин и условий, им способствующих.

Подобный подход к пониманию участия органов прокуратуры в предупреждении преступности и иных правонарушений высказывался еще в советской юридической литературе[37] и не утратил свой актуальности сегодня. В.К. Звирбуль, в частности, отмечал: «Взаимодействие прокурорского надзора, государственного и общественного контроля за исполнением законов позволяет более эффективно использовать различные правовые средства и методы работы в борьбе с правонарушениями»[38]. Однако в отличие от Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит такого направления деятельности как разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений.

В новейшей истории России прокуратура прямо не была наделена функцией профилактики преступлений и иных правонарушений. Тем не менее, в современной теории прокурорского надзора существует ясное понимание того, что прокурор обязан, помимо фиксации отклонения от требований закона, ставить вопрос об устранении этих нарушений, а также причин и условий, им способствующих[39]. Последнее, по сути, и является работой прокурора по предупреждению правонарушений. В действующем Законе намек на эту деятельность содержится в статье 24, где говорится о реакции на представление прокурора – в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Представляется, что, устанавливая причины и условия совершения правонарушений, в том числе преступлений, и требуя их устранения, прокурор фактически реализует профилактическую функцию, направленную на предупреждение новых правонарушений в дальнейшем, сходных с уже выявленными.

По мнению С.А. Емельянова, предупреждение преступлений означает реализацию научно обоснованного комплекса мероприятий экономического, социального, идеологического, воспитательного, организационного и правового характера в целях предотвращения преступлений, устранения причин, их порождающих, и условий, способствующих действию этих причин. Им же отмечается, что эффективность правового регулирования общественных отношений во многом определяется механизмом обеспечения законности, в котором прокуратуре отводится важная роль[40]. То есть основная деятельность прокурора сосредоточена на обеспечении реализации правовых механизмов предупреждения коррупции, что, однако, не исключает других форм участия.

Следует отметить, что в настоящей работе термин «профилактика» синонимичен термину «предупреждение» преступности, и под ними понимается система мер, предпринимаемых государственными и муниципальными органами, государственными и негосударственными организациями, гражданами, направленных на противодействие процессам детерминации преступности, ресоциализацию потенциальных преступников, предотвращение совершения новых преступлений. В криминологической литературе ряд авторов не считают нужным выделять какие-то смысловые оттенки данных понятий и также рассматривают их как синонимы общего понятия^{^[41]}, однако определенные семантические отличия между ними все же имеются^{^[42]}.

Понятие «профилактика преступности» может пониматься как в широком, так и в узком смысле. В широком понимании профилактика является синонимом предупреждения. В узком же смысле слова профилактикой считаются меры, направленные на выявление и ликвидацию причин и условий конкретных преступных деяний, а также на установление лиц, потенциально способных совершить преступление, с целью осуществления направленного предупредительного воздействия[43]. Такая деятельность является одним из этапов комплексного предупреждения преступности.

По мнению большинства криминологов, предупреждение преступности более эффективно, чем другие методы борьбы с преступностью^{^[44]}. Ущерб, наносимый преступностью обществу, огромен. Чем выше уровень преступности, тем выше и связанные с ней косвенные затраты, связанные с обеспечением деятельности правоохранительных органов, выключением значительной части населения из процесса общественного воспроизводства.

Предупреждение преступности имеет своей целью не допустить наступления этого ущерба. Предупредительные меры, осуществляемые на ранних стадиях формирования преступной личности, позволяют «малой кровью» осуществить ресоциализацию потенциального преступника, вернуть его к нормальной жизни в обществе.

В зависимости от сферы охвата мер предупреждения криминологами выделяется общее, специальное и индивидуальное предупреждение преступности[45].

Общее предупреждение преступности. Корни преступности всегда кроются в негативных общественных явлениях, социальных, политических, экономических и духовных проблемах, присущих конкретному обществу. Поэтому наиболее эффективными в плане уменьшения числа совершаемых преступлений в долгосрочной перспективе являются меры, направленные на формирования духовно-нравственных основ социального общежития, укрепление экономики, развитие системы социальной и правовой защиты населения, совершенствование государственного и муниципального управления, обеспечение режима законности в регулируемых правом отношениях и т.д. К мерам общей профилактики относится и создание прозрачной для общественного контроля системы государственного управления, препятствующей возникновению и действию коррупционных схем.

В целом общая профилактика преступности направлена на обеспечение достойного существования человека в обществе, создание условий для достижения нормальных потребностей законными средствами, с одной стороны, и на воспитание граждан в духе уважения традиционных нравственных ценностей и права. Разработку и реализацию мер общего предупреждения ведут все органы государства с привлечением специалистов разных областей: экономистов, социологов, психологов, юристов и т. д.

Специальное предупреждение преступности осуществляется путем воздействия на социальные группы, отдельных лиц и организации или сферы деятельности, в отношении которых есть основания полагать, что они обладают повышенной криминогенностью или виктимностью. Так, например, повышенная криминогенность отдельной личности может определяться предшествующими фактами совершения преступлений, административных и дисциплинарных правонарушений, аморальных поступков, поведением, которое явно не соответствуют выполняемой социальной роли, целевыми установками, достижение которых невозможно для данного человека с использованием законных средств. Схожими являются и криминогенные характеристики социальных групп: сюда может быть отнесена антиобщественная, корыстная направленность группы, политический или социальный радикализм, входящие в противоречие с присущими обществу в целом нравственные установки и системы ценностей.

А. И. Долгова выделяет следующие разновидности мер специального предупреждения преступности^{^[46]}:

1) раннее предупреждение преступности, когда профилактические меры носят упреждающий характер, разрабатываются и вводятся в действие на основании прогнозов, предсказывающих возможное повышение криминогенности отдельных социальных факторов.

2) непосредственное предупреждение преступности направлено на нейтрализацию криминогенных факторов, уже действующих в обществе. Например, недостатки законодательства, регулирующего экономическую и финансовую деятельность могут приводить к формированию «серых» экономических схем, когда еще не имеется прямых нарушений закона, но товарооборот и финансовые потоки исключаются из сферы контроля государства. Такие схемы легко перерастают в систему экономической преступной деятельности, порождают коррупцию и ведут к возникновению организованных преступных формирований. Поэтому важными являются меры, направленные на возвращение подобных категорий субъектов в правовое поле: совершенствование законодательства, упрощение правовых процедур, связанных с экономической деятельностью, налоговые и финансовые амнистии.

3) предупреждение самодетерминации преступности связано с пресечением деятельности организованных преступных формирований и отдельных преступников, направленной на вовлечение в преступность все новых лиц и общественных групп. Соответственно, меры, направленные на противодействие самодетерминации преступности должны носить комплексный характер: от создания в обществе положительного морального и правового климата, атмосферы нетерпимости к преступности и ее проявлениям и до предоставления возможности конкретным лицам, ранее совершавшим преступления, реализовать свой личностный потенциал законными средствами.

В числе главных принципов как общего, так и специального предупреждения преступности всеми криминологами называется законность. Недопустимо применение предупредительных мер, носящих дискриминационный характер, необоснованно ограничивающих права и законные интересы граждан.

Адресатом индивидуального предупреждения, которое может рассматриваться как один из видов специального предупреждения, является конкретный человек, личные характеристики которого объективно говорят о возможности совершения им в будущем преступного деяния. Объектом индивидуального предупреждения может становиться как непосредственно человек, его негативные социальные качества, так и социальная микросреда, его окружающая (семья, круг знакомых, служебный коллектив). В рамках индивидуального предупреждения используются методы убеждения, оказания непосредственной помощи, метод принуждения. При этом, применение мер принуждения – исключительная прерогатива правоохранительных органов.

Специальными видами индивидуального предупреждения являются профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних^{^[47]}, а также выявление лиц, совершивших нераскрытые преступления, которые могут продолжать преступную деятельность (следственная и оперативно-розыскная деятельность).

Меры предупреждения преступности могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, Г. М. Миньковский в зависимости от содержания и основного направления воздействия выделяет^{^[48]}:

1) социально-экономические меры, связанные с повышением жизненного уровня населения, предоставлением социальных гарантий;

2) меры, связанные с социально-правовым контролем, основанным на прозрачности и доступности для проверок процесса принятия решения государственными органами и должностными лицами, ведения хозяйственной деятельности, управления бюджетными средствами и государственным имуществом;

3) организационно-управленческие меры, основанные на повышении эффективности работы государственных и муниципальных органов за счет лучшей организации труда их служащих;

4) идейно-нравственные меры, предполагающие формирование в обществе убеждений и ценностных ориентаций, связанных с правопослушным поведением;

5) социально-психологические меры, направленные на подавление негативных криминогенных тенденций и умонастроений в обществе, например, связанных с нездоровым карьеризмом, повышенной эгоистичной (корыстной) психологией, желанием самоутвердиться за счет неправового, асоциального поведения, позитивным (одобрительным) отношением к криминальному (в том числе коррупционному) образу жизни;

6) технические меры, включающие установку технических средств, усложняющих совершение преступлений (охранная сигнализация), либо позволяющих осуществлять контроль за деятельностью, связанной с возможностью совершения преступлений (контрольно-кассовые аппараты, камеры видеонаблюдения), а также меры информационной безопасности;

7) правовые меры, связанные с совершенствованием уголовного, административного и иного законодательства, являющегося основой для борьбы с преступностью и иной правонарушаемостью, их предупреждение.

Анализируя зарубежный опыт, Н.А. Биекенов выделяет два основных направления в предупреждении преступности: социальное и ситуативное[49]. К первому относятся меры воспитательного и иного профилактического характера к лицам, наиболее уязвимым с точки зрения возможного совершения преступлений. Этот подход позволяет нам выделить круг профилактируемых субъектов. В нашем случае коррупционному риску подвергаются, с одной стороны, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, иные должности поименованные в законе, с другой стороны, это граждане, организации, заинтересованные в подкупе публичных должностных лиц.

Второе, ситуативное направление заключается в создании условий, позволяющих предотвратить совершение преступлений или не допустить возможности реализации преступных намерений. Это относится к формированию соответствующей правовой базы, организационных основ, экономических, информационных, технических и методических механизмов противодействия совершению преступлений.

Если использовать узкое понимание профилактики, то можно сформулировать понятие и цель профилактики коррупции как частного случая проявления общего процесса предупреждения преступности.

По своему содержанию профилактика коррупции есть не что иное, как совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых коррупционных проявлений, их количественного и качественного изменения. Важную роль играет и предупреждение формирования совокупности условий, способствующих развитию данного явления[50].

Как отмечают исследователи, профилактика занимает особое место в системе мер борьбы с преступностью. Она обеспечивает выявление и устранение причин преступности, позволяет предотвращать преступную деятельность, не допускать ее вредных последствий[51].

Цель профилактики коррупции состоит в обеспечении превалирования общественного, служебного интереса над личным, корыстным в процессе реализации публичных функций. Когда мы говорим о профилактике коррупции, то речь идет, прежде всего, о предупреждении коррупционных преступлений и иных коррупционных правонарушений, которые содержат признаки коррупции (подкуп-продажность, получение незаконных преимуществ, использование служебного положения), таких как получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ) и других. Выявление и устранение правонарушений коррупционной направленности, то есть нарушений норм закона о предупреждении коррупции, является по существу мерой специального предупреждения, имеющей непосредственное отношение к деятельности органов прокуратуры, в частности к осуществлению надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции.

Основываясь на вышесказанном, следует констатировать, что профилактика коррупции – это система мер общего, специального и индивидуального предупреждения, реализуемых государственными и муниципальными органами, государственными и негосударственными организациями, институтами гражданского общества, гражданами, направленных на противодействие процессам детерминации коррупционной преступности и иных коррупционных правонарушений.

Органы прокуратуры за счет уникальности своих компетенции и полномочий участвуют во всех трех видах предупреждения коррупции, при этом преимущественным, определяющим способом воздействия на ситуацию является, безусловно, специальная профилактика.

Выполнение прокуратурой мероприятий по правовому просвещению, участие в правотворческой деятельности, фактическое осуществление мониторинга правоприменения, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проверка соответствия закону правовых актов, принимаемых поднадзорными органами, фактически создают основу законопослушного, некоррупционного поведения всех субъектов правоотношений безотносительно к наличию информации о нарушении закона и могут быть отнесены к числу мер общего предупреждения коррупции.

В данном контексте можно рассматривать утверждение
С.А. Емельянова, который говорит о механизме опосредованного влияния общего надзора на предупреждение преступлений, который складывается из воздействия средств общего надзора на совершенствование деятельности органов управления, предприятий, организаций и учреждений по исполнению законов и предотвращению правонарушений, на устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям, на повышение ответственности должностных лиц за исполнением требований законов об обеспечении законности и правопорядка[52].

В качестве меры специального предупреждения можно рассматривать прокурорский надзор за исполнением законов в сфере профилактики коррупции, позволяющий выявлять правонарушения коррупционной направленности, совершение которых выражается в нарушении административных норм, специально направленных на предупреждение коррупции. И здесь также проверяется соответствие закону правовых актов и наличие коррупциогенных факторов в них, но уже как частный случай конкретного проверяемого поднадзорного органа.

По этому поводу В.К. Звирбуль еще в 1971 году отмечал, что в числе профилактических мер по отношению к преступности, значительное место занимает адресованные органами прокуратуры другим государственным органам, должностным лицам и общественным организациям предложения об устранении обстоятельств, содействовавших совершению преступлений. К наиболее распространенным прокурорским мерам предупреждения преступности относятся представления. Он же сообщает о том, что «в результате проведенного исследования раскрыта зависимость действенности представлений от их обоснованности, конкретности предложений, правильности направления и контроля за их рассмотрением»[53].

Ярким примером индивидуальной меры предупреждения коррупционного поведения, используемой прокурорами, является объявление предостережения должностному лицу о недопустимости нарушения закона. Предостережение имеет цель не допустить нарушение закона или предотвратить совершение более тяжкого правонарушения[54]. Кроме того, к таким индивидуальным мерам может быть отнесено разъяснение требований законодательства конкретным гражданам, их законных прав на личном приеме, обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении обращений по фактам нарушений этих прав и свобод должностными лицами государственных и муниципальных органов.

Международно-правовые основы профилактики коррупции, как системы мер, направленных на предупреждение коррупционных проявлений в общественных отношениях, заложены международными конвенциями, регулирующими вопросы противодействия коррупции и участниками которых является Российская Федерация. Российское законодательство восприняло основные антикоррупционные механизмы, предложенные мировой практикой. В частности, речь идет о так называемых административно-правовых средствах предупреждения коррупции[55] на государственной и муниципальной службе, среди которых ведущую роль играют антикоррупционные стандарты – требования к служебному поведению, носящие превентивный по отношению к коррупции характер.

Одним из первых международных нормативно-правовых документов, в котором шла речь о борьбе с коррупцией, стала Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Нью-Йорк, 2000). Помимо того, что Конвенция предписывает ее участникам криминализовать коррупцию (прежде всего в виде подкупа публичных должностных лиц), она также содержит положения, которые можно охарактеризовать как профилактические по отношению к коррупции.

В частности, статья 9, которая так и называется «Меры против коррупции», предлагает каждому государству-участнику в той степени, в какой это требуется и соответствует его правовой системе, принять законодательные, административные или другие эффективные меры для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее.

Конвенция 2000 года не конкретизирует упомянутые меры, оставляя это на усмотрение национальных правовых систем и национальных органов власти, однако важен сам факт указания на необходимость профилактических мер.

Интересна используемая Конвенцией категория «добросовестности», которая находит отражение в российских нормативных правовых актах, например, в Общих принципах поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002
№ 885, правда, только в качестве обязанности, требования к служебному поведению, причем морального порядка – «государственный служащий обязан … исполнять должностные обязанности добросовестно». Что касается стимулирования добросовестности, принятия мер по «содействию» ей, то здесь присутствуют определенные сложности, как в законодательстве, так и на практике.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» содержится норма, которую как раз можно интерпретировать как средство стимулирования добросовестного поведения. Речь идет о пункте 5 статьи 6 Федерального закона, который предусматривает в качестве одной из мер профилактики коррупции внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти и местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении.

Действующее законодательство о государственной и муниципальной службе содержит отдельные положения, связанные с реализацией предлагаемой профилактической меры. Например, Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» устанавливает определенные сроки прохождения гражданской службы в классном чине для присвоения следующего. При этом очередной классный чин не присваивается гражданским служащим, имеющим дисциплинарные взыскания.

Данное положение направлено на реализацию требования безупречности при присвоении классного чина. Одновременно, часть 1 статьи 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве основания поощрений и награждений гражданского служащего предусматривает безупречность и эффективность гражданской службы. Однако реализация данной нормы, как и пункта 5 статьи 6 Федерального закона «О противодействии коррупции», по оценкам специалистов, все же представляется затруднительной.

В первую очередь, это связано с оценочным характером категорий «длительность», «безупречность» и «эффективность». Кроме того, речь идет о внедрении указанных процедур не в законодательство, а в практику. В таком случае встает вопрос об обязательности исполнения рассматриваемых требований. Например, обязан ли руководитель выполнить требование гражданского служащего, проработавшего длительное время на определенной должности, имеющего высокие показатели эффективности и не привлекавшегося к ответственности, о назначении его на вакантную вышестоящую должность? Следует учитывать, что вакантные должности государственной гражданской службы замещаются по общему правилу по результатам конкурса. Однако служащий, длительно, безупречно и эффективно исполняющий свои должностные обязанности, может по итогам конкурса показать худшие результаты, чем другой претендент[56].

По мнению члена экспертного совета Комитета Государственной Думы по безопасности Стрельникова К.А. рассматриваемое положение – «...длительное, безупречное и эффективное исполнение … должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться...» – вообще не меняет сложившуюся практику и не способствует урегулированию общественных отношений[57].

В то же время воплощение предложенного правила в жизнь возможно при надлежащей организации кадровой работы, когда перед соответствующими должностными лицами (кадровиками, руководителями) будет стоять задача выявления, воспитания, сохранения на службе, своевременного и адекватного поощрения, продвижения по службе эффективных, добросовестных государственных и муниципальных служащих. Однако, надо понимать, что даже нормативное закрепление подобных задач не решит полностью проблему в современной ситуации. Требуется изменение психологии, идеологическая переориентация руководства, кадровых работников от состояния «временщиков» к состоянию постоянной целенаправленной работы, при которой поощряется кадровая преемственность.

Другим международным документом, уже более обстоятельно рассматривающим вопросы противодействия коррупции, стала Конвенция ООН против коррупции (Нью-Йорк, 2003), в которой, в отличие от Конвенции 2000 года, вопросам профилактики посвящена уже отдельная глава II – «Меры по предупреждению коррупции». По замыслу разработчиков Конвенции существо профилактики заключается в проведении эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, способствующей участию общества и отражающей принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности (ч. 1 ст. 5). Одновременно, каждое государство-участник должно стремиться устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции.

Внедрению этих подходов в российской правовой системе послужило принятие Национального плана и Национальной стратегии противодействия коррупции[58], Федерального закона «О противодействии коррупции».

В указанных документах внимание акцентируется именно на профилактике коррупции. При этом надо отметить, что большинство «профилактических» положений Конвенции 2003 года нашло отражение в том или ином виде в антикоррупционном пакете нормативных актов, инициированном Президентом Российской Федерации в 2008-2012 гг.

Скажем, рекомендация Конвенции о периодическом проведении оценки правовых документов с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (ч. 3 ст. 5) реализована российским законодателем в виде механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов[59].

Введение в системе государственной службы жестких квалификационных требований к кандидатам на должности государственной гражданской службы, а также внедрение конкурсных процедур приема на государственную службу, которые подразумевают принятие на службу лиц, обладающих требуемыми профессиональными знаниями и навыками, на основе конкурса при равном к нему доступе без предвзятости и протекционизма, также корреспондируется с положениями Конвенции 2003 года. В частности, статья 7 Конвенции говорит о создании, поддержании и укреплении таких систем приема на работу, набора и прохождения службы, которые включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей.

В рамках публичного сектора (деятельности органов государственной и муниципальной власти) Конвенция предлагает поощрять, среди прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц. В этих целях государствам-участникам рекомендуется применять, в рамках своих институциональных и правовых систем, кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций.

Это направление также получило развитие в российском законодательстве. В частности, продолжает активно выстраиваться система обязанностей, ограничений и запретов на государственной и муниципальной службе. Такие требования, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы и имеющие антикоррупционную направленность, установлены федеральными законами «О противодействии коррупции»,
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
«О муниципальной службе в Российской Федерации», федеральными законами, регламентирующими прохождение военной и других специальных видов государственной службы. Установление специальных требований обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы[60].

Федеральный закон «О противодействии коррупции» определяет установление единой системы запретов, ограничений и дозволений на государственной и муниципальной службе как одно из основных направлений деятельности по профилактике коррупции. Возложение подобного рода обязанностей, наложение запретов, безусловно, ограничивают права государственных служащих как граждан Российской Федерации. Однако Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила[61].

Конвенция предусматривает и другие направления профилактики коррупции, такие как внедрение системы предупреждения возникновения коллизии интересов, обеспечение выплаты надлежащего вознаграждения и установление справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника публичным служащим (что весьма существенно), осуществление образовательных и учебных программ, с тем, чтобы служащие могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций и проч.

Однако эффективной реализации принципов и норм Конвенции в части правовых мер по профилактике коррупции препятствует две основные проблемы – законодательного и правоприменительного порядка.

Первая проблема заключается в том, что наряду с формальным закреплением тех или иных антикоррупционных институтов в законодательстве требуется нормативный же механизм их внедрения и функционирования для фактического достижения целей установления.

В частности, рассматривая институт предупреждения и урегулирования конфликта интересов, в первом же приближении можно обнаружить отсутствие четких критериев отнесения тех или иных фактов к ситуации конфликта интересов. Помимо определения категорий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» (которая, кстати, законодателем ограничена лишь материальными выгодами с оставлением за скобками иных личных мотивов), закрепления двух конкретных конфликтных ситуаций – непосредственная подчиненность родственников и непередача ценных бумаг в доверительное управление – федеральное законодательство не отвечает на вопрос – чем руководствоваться при, скажем, установлении факта потенциального или уже возникшего конфликта интересов в случае выполнения государственным служащим иной оплачиваемой работы.

Из законодательства не ясна также цель представления государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, поскольку в случае добросовестного декларирования всех доходов (в том числе коррупционных, значительно превышающих установленное денежное содержание), правовых оснований выяснять у служащего их происхождение не имеется. Исключение может составлять лишь расследуемое событие преступления либо превышение стоимости вдруг возникшего имущества или совершенной сделки трехгодичного семейного дохода служащего.

С учетом существующего уровня денежного содержания государственных служащих, да и еще и при «успешности» коммерческой деятельности супруги, сумма может быть приличной, и она вполне законно останется вне поля зрения кадровой службы. Механизм контроля за расходами в его нынешнем виде пока свою эффективность не доказал.

Вторая проблема связана с реальным присутствием в нашей жизни формулы: суровость российских законов компенсируется их неисполнением. Антикоррупционные идеи, которые закреплены в международных конвенциях, облечены в форму федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, могут не работать на практике, либо работать с отклонением от форм и целей, заложенных законодательством.

Так, на состоявшемся в Комитете Государственной Думы по безопасности в июне 2009 года круглом столе, посвященном вопросам развития того же механизма разрешения конфликта интересов на государственной службе, участники констатировали отсутствие действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В частности, отмечалось, что предусмотренные законодательством функции комиссий для целей предупреждения коррупционных правонарушений на ранней стадии их возникновения, не реализуются[62].

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 9 10 Следующая ⇒