Типичные нарушения закона в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 17Следующая ⇒

С учетом повышающихся требований к функционированию государственных и муниципальных органов, а, следовательно, и к деятельности государственных и муниципальных служащих, последние годы осуществляется активная модернизация системы государственной и муниципальной службы, целью которой является формирование эффективного государственного управления и местного самоуправления. Одним из тезисов, названных Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 год, был обозначен следующий: «Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов»[20].

Для качественного изменения состояния законности в сфере государственной и муниципальной службы, которое в прошедшие годы характеризовалось высокой степенью коррумпированности, необходимо обеспечить открытость государственной службы, ее доступность общественному контролю, а также реализовать антикоррупционные мероприятия, предусмотренные программными документами Президента Российской Федерации. Для создания такой системы общественных взаимоотношений необходимо «…добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина…»[21]. Внимание к теме совершенствования организационных и правовых основ антикоррупционной деятельности государственных и муниципальных органов основано на существующих в обществе настроениях.

На протяжении 2009-2014 годов население страны, институты гражданского общества, международные организации и эксперты оценивали степень поражения коррупцией всех сфер правоотношений и уровней власти в России (в 2011 г., например, как высокую – 84%, как среднюю – 8%, и только 2% из числа респондентов полагал, что уровень коррупции низкий[22]). Приходится констатировать, что среди россиян достаточно распространенным и устойчивым является мнение о том, что противодействие коррупции во многом носит имитационный характер. Более того, в течение последних трех лет число скептиков неуклонно возрастало.

По данным исследования проведенного компанией Ernst & Young по вопросам управления рисками мошенничества в Европе за 2011 год («2011 European fraud survey»), Российская Федерация занимает второе место среди государств, предпочитающих «выражать благодарность» в наличной форме (39% случаев взяток)[23].

Результаты исследовательского проекта, проведенного Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», показали, что около 20% участников опроса признают, что практикуют неформальные выплаты чиновникам. По уровню коррупционности лидируют доступ к государственному заказу, прохождение проверок и выделение земли[24].

Вместе с тем, приходится констатировать, что действительно массового неприятия бытовой коррупции в настоящее время не наблюдается. Одновременно, при существенной активизации мероприятий, направленных на выявление и пресечение коррупционных правонарушений, в России наблюдается недоверие населения к правоохранительным органам.

Указанная ситуация во многом характеризуется направлением общего вектора разочарования результатами политики противодействия коррупции. Заложенный в 2008 году потенциал антикоррупционного законодательства обеспечил общественную поддержку инициатив государства в сфере противодействия коррупции. Однако, как следует из оценок общественных организаций, борьба с коррупцией пошла по пути наименьшего сопротивления: уголовному преследованию подвергается самый низовой слой коррупционеров: мелкие чиновники, преподаватели, врачи. Озабоченность граждан, общественных организаций вызывает тенденция к уменьшению количества привлеченных к ответственности обвиняемых в получении взяток в особо крупном размере, и увеличение количества привлеченных к ответственности за дачу взяток в небольшом размере.

Результаты социологических исследований последних лет показывают, что россияне оценивают уровень распространения коррупции в стране как высокий. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения[25] в 2013 г. граждане по-прежнему считали уровень коррупции в обществе высоким и даже очень высоким. По данным ВЦИОМ 2014 г. коррупция и бюрократизм по-прежнему на третьей строчке в списке проблем, наиболее беспокоящих россиян (после инфляции и ситуации в ЖКХ)[26].

Оценки населения ухудшились по сравнению с результатами исследований 2008 г.: если в 2008 г. высокой степень распространения коррупции в обществе считали 44% опрошенных, то в 2013 г. – 48%.

Сходные результаты показали также исследования Фонда «Общественное мнение»[27], согласно которым уровень коррупции в 2012 – 2013 гг. оценивается большинством граждан как высокий (80%), причем, по мнению населения страны, в последние годы он либо увеличивается (43%), либо не меняется (35% – 40% в 2012–2013 гг.).

В этой связи актуальность мероприятий, осуществляемых средствами прокурорского надзора и направленных на профилактику коррупции, выявление и пресечение коррупционных правонарушений в органах государственной власти и местного самоуправления, сохранялась на протяжении всей антикоррупционной компании, начиная с 2008 года.

Согласно проведенному анализу статистической информации[28] за 2008-2014 годы в 2008 и 2009 годах наблюдался рост выявляемых органами прокуратуры нарушений законов о государственной и муниципальной службе (114 321 – в 2008 г., 127 936 – в 2009 г., включая нарушения коррупционной направленности – 89 947 и 91 082 соответственно). В то же время в 2010 г. в рассматриваемой сфере произошло снижение показателей. В 2011-2012 гг. количество нарушений держалось на уровне 97 тыс., в 2013-2014 гг. опять наблюдается снижение (90 173 и 49 691 соответственно). Общие сведения приведены в таблицах №№ 1 и 2.

Как следует из указанных сведений, не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и в связи с этим не являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения к числу коррупционных служит прямая фиксация нарушаемого правила (нормы) в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Так, согласно ст. 6 указанного Федерального закона в качестве одной из мер профилактике коррупции рассматривается предъявление в квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке представляемых сведений.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона лицо, замещающее должности государственной или муниципальной службы, обязано представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Невыполнение данной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение от замещаемой должности и увольнение с государственной или муниципальной службы. В статье 9 Федерального закона закреплена обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. В указанной статье также установлено, что невыполнение данной должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В федеральных органах исполнительной власти в 2014 году выявлено 61 522 нарушения законодательства о противодействии коррупции (в 2013 - в 2012 г. – 53 853), в органах государственной власти субъектов Российской Федерации наблюдается последовательное с 2011 года снижение – 9 847 нарушений в 2013 году, 11 485 – в 2012, 13 139 – в 2011; набольшая доля приходится на органы местного самоуправления – 216 039 в 2013 г., 234 608 – в 2012, 200 939 – в 2011. При этом надо понимать, что доля правонарушений, содержащих, по мнению прокуроров, признаки уголовно-наказуемых деяний и по которым материалы направлялись в следственные органы, составляла в 2008-2014 годы 4-6 %.

Основную массу правонарушений коррупционной направленности составляло неисполнение требований антикоррупционного законодательства, ответственность за которые носила дисциплинарный характер. То есть, прежде всего, в рамках прокурорских проверок выявлялись нарушения административных норм, направленных на профилактику коррупции.

В рамках научно-исследовательской деятельности в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации автором на протяжении 2009-2013 годов проводился ежегодный анализ практики прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе на основе итоговых докладов прокуроров субъектов Российской Федерации, который позволил выявить наиболее характерные для государственной и муниципальной службы выявляемые нарушения[29].

В качестве одного из наиболее типичных правонарушений коррупционной направленности, совершаемых в сфере государственной и муниципальной службы в 2013 г., прокурорами 56 субъектов Федерации указывается непредставление (представление заведомо недостоверных и неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В 2010 г. это отмечалось в 74 субъектах, а в 2008 г. такое нарушение в качестве типичного называлось в каждом регионе. Так, прокурорской проверкой было установлено, что государственный служащий Управлении Роспотребнадзора по Ставропольскому краю в справке о доходах, не отразил сведения о находящемся у него обязательстве в сумме 425, 8 тыс. руб., возникшем перед Сбербанком России в связи с заключением договора об ипотечном кредите. Другой государственный служащий в этом же Управлении в справке о доходах не отразил сведения о находящихся у него на праве собственности объектах недвижимости: земельном участке площадью 500 кв. м и жилом доме площадью 60 кв. м.

Большое распространение имеют незаконное участие государственных и муниципальных служащих в управлении или владении коммерческими организациями, занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления представителя нанимателя (работодателя), осуществление предпринимательской деятельности.

В докладах прокуроров 53 субъектов Российской Федерации указывается на сохранение в 2013 году типичности таких нарушений как участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности (в 2010 г. в 66, в 2009 г. в докладах прокуроров 73, а в 2008 г. – 50 субъектов РФ говорилось о типичности таких же нарушений). Например, в ходе проверки аппарата Правительства Рязанской области было установлено, что в нарушение требований федерального законодательства руководитель секретариата губернатора Рязанской области являлся учредителем 5 обществ с ограниченной ответственностью.

Органами прокуратуры Российской Федерации 32 субъектов Российской Федерации отмечены факты замещения близкими родственниками должностей государственной гражданской и муниципальной службы, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (в 2010 г. – 25; в 2008 г. – 28 соответственно). Так, в Управлении Росреестра по Республике Бурятия на должностях государственной гражданской службы состояли жена и дочь руководителя данного территориального органа, которые по представлению прокурора республики уволены с занимаемых должностей.

В некоторых регионах по-прежнему имеются факты принятия на службу лиц, имеющих непогашенную судимость (Белгородская, Псковская, Волгоградская области, Ханты-Мансийский автономный округ), а также с поддельными дипломами о высшем образовании (Камчатский край, Республика Бурятия, Омская, Магаданская области).

В 2009-2012 гг. органами прокуратуры пристальное внимание было уделено созданию и работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, в деятельности которых прослеживается определенная положительная динамика.

Если в 2009 году комиссии были созданы в основном в федеральных органах исполнительной власти, лишь частично в органах государственной власти субъектов, то на конец 2010 г. комиссии были созданы уже во всех органах исполнительной власти федерального и субъектового уровня. В 2008 – 2009 гг. случаи рассмотрения материалов по вопросам соблюдения требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на заседаниях комиссий были единичны, в основном на основании представлений органов прокуратуры. Но уже в 2010-2011 гг. эта работа значительно активизировалась. Конфликт личных и государственных интересов у служащих, как типичное нарушение отмечался в 2013 году прокурорами 37 субъектов Российской Федерации (в 2010 г. – прокурорами 22 субъектов Федерации; в 2009 г. – 43; по 2008 году данных нет).

Опросы, проведенные автором среди слушателей Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации[30] в 2011 году, показали следующую картину по фактическим (в большей степени, латентным) нарушениям антикоррупционных запретов, ограничений и неисполнению обязанностей (можно было указать сразу несколько типичных нарушений): 25, 4% опрошенных указали на факты неуведомления об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; 23% – непередача в доверительное управление имеющихся акций; 21, 6% – замещение должности государственной службы в случае близкого родства или свойства; 19, 3% – конфликт личных и государственных интересов; 12% – нецелевое использование материально-технических средств, государственного имущества; 8, 9% – участие в управлении коммерческими организациями; 7, 9% – осуществление предпринимательской деятельности; иные – 0, 2%.

Одновременно, по поводу регистрируемых, выявленных нарушений, респонденты отметили следующие правонарушения, рассмотренные на заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов:

1) представление недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера – 31%;

2) несоблюдение требований к служебному поведению (то есть фактически нарушение иных запретов и ограничений) – 24, 6%;

3) урегулирование конфликта интересов – 22, 4%.

В процессе другого исследования, организованного научным коллективом под руководством автора[31], был проведен опрос государственных гражданских служащих в различных органах государственной власти, в том числе о наиболее латентных и, одновременно, распространенных видах правонарушений коррупционной направленности на государственной (муниципальной) службе. Среди таковых были названы следующие:

1) осуществление предпринимательской деятельности (47%);

2) участие в деятельности органа управления коммерческой организации (29%);

3) использование должностных полномочий в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений (24%);

4) получение вознаграждения от физических или юридических лиц (22%);

5) приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, непринятие мер по передаче ценных бумаг в доверительное управление (19%);

6) разглашение или использование в целях, не связанных с государственной (муниципальной) службой, конфиденциальных сведения или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей (17%).

Опрошенные в ходе исследования прокурорские работники, специализирующиеся на осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, дали детальную оценку латентности коррупционных дисциплинарных проступков. При ответе на вопрос: «Укажите наиболее латентные (скрытые) виды нарушений обязанностей, ограничений, запретов, совершаемых государственными (муниципальными) служащими», были получены следующие результаты:

1) получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (43%);

2) использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам (27%);

3) разглашение или использование в целях, не связанных с государственной (муниципальной) службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации (22%);

4) участие в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности (19%);

5) неуведомление непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, непринятие мер по предотвращению такого конфликта (17%);

6) несообщение в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы при заключении трудовых договоров сведений о последнем месте своей службы представителю нанимателя (работодателю) (15%);

7) приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; непередача в доверительное управление акций и долей участия в коммерческих организациях (12%).

Сопоставляя данные опросов государственных служащих и прокурорских работников можно констатировать, что среди коррупционных дисциплинарных проступков, имеющих наибольшую степень латентности и распространенности, выделяется получение в связи с использованием должностного положения вознаграждений от физических и юридических лиц; неуведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; нецелевое использование материально-технических средств, государственного или муниципального имущества; незаконное разглашение или использование сведений конфиденциального характера (служебной информации); участие в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение и непередача в доверительное управление акций и иных ценных бумаг (паев, долей участия).

Оценивая латентность этих видов правонарушений, следует отметить, что, по мнению опрошенных государственных служащих, из всех совершенных дисциплинарных проступков становиться известно руководству 79% случаев, 77% из них становиться объектом служебных проверок, а к ответственности привлекается 77% лиц из числа служащих, в отношении которых проводилась проверка. На аналогичный вопрос прокурорские работники ответили несколько иначе. По их мнению, становятся известными руководству около 81% от совершенных дисциплинарных проступков, но проверки проводятся только по 42% выявленных случаев; а привлекается к ответственности лишь 26% из них.

При изучении причин нарушений закона на государственной и муниципальной службе необходимо учитывать возрастающую нагрузку на конкретных государственных и муниципальных служащих при заявленной государством тенденции к сокращению государственного аппарата.

Типичным для государственных и муниципальных служащим является систематическая работа за пределами нормальной продолжительности рабочего времени, то есть в условиях ненормированного рабочего дня. В совокупности с неконкурентоспособной оплатой труда (особенно это касается территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления) это порождает проблематичность привлечения и сохранения квалифицированного кадрового состава на государственной и муниципальной службе, невозможность обеспечения преемственности в кадровой политике и в эффективный реализации возложенных на государственные и муниципальные органы функций.

Основной причиной выявленных нарушений в сфере муниципальной службы (особенно это характерно для муниципальных образований поселений, где в штате кроме главы имеется один или два специалиста, отвечающих практически за все направления деятельности муниципального образования) является правовая безграмотность должностных лиц, отсутствие у них элементарных юридических знаний.

Кроме того, нельзя не учитывать быстрых темпов изменений антикоррупционного законодательства, новеллы которого отнюдь не сразу внедряются в практику работы государственных и муниципальных органов, а тем более не успевают укладываться в правосознании служащих.

В 2009 г. автор участвовал в исследовании, одним из направлений которого были изучение и анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы[32]. Результаты исследования позволили выявить следующие характеристики причинного комплекса правонарушений коррупционной направленности на государственной и муниципальной службе.

Среди причин и условий совершения коррупционных правонарушений отмечаются: слабый контроль за действиями государственных и муниципальных служащих со стороны руководства государственных и муниципальных органов – 36%; корыстные устремления нарушителей – 19%; отсутствие адекватного реагирования со стороны руководства органов на имеющийся конфликт интересов – 9%; проявление семейственности, кумовства, протекционизма – 7%; противоречия и коллизии в нормативных правовых актах – 4%; иные (недостаточное финансирование и др.).

Интересное и масштабное исследование провел Информационно-социологический центр тогда еще Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации[33], в ходе которого было выявлено ряд аспектов психологии чиновников, связанных с соблюдением этических норм государственной службы. По результатам исследования был сформирован ранжир из 15 деловых и личностных качеств, важных для успешного выполнения должностных (служебных) обязанностей.

В итоге, в ранжированном ряду качеств государственного служащего честность заняла третью позицию (52, 2% - у работников центральных аппаратов федеральных органов власти, 46, 9% и 54, 3% - у служащих органов власти субъектов Федерации и региональных органов). Принципиальность в решении служебных вопросов занимает шестое место (соответственно – 41, 2%, 41, 1% и 41, 3%, т.е. на одном уровне во всех эшелонах власти). Девятую позицию заняла неподкупность (каждый четвертый назвал это качество) и четырнадцатое место – необходимость уважения прав и свобод граждан.

Одновременно 66, 7% опрошенных экспертов – должностных лиц, отвечающих за работу с кадрами в охваченных исследованием государственных органах, в качестве этических требований при подборе кандидатов на государственную службу отметили честность, 57, 1% - принципиальность, 52, 4% - неподкупность, 4, 89% - уважение прав и свобод граждан[34].

Исследование показало, что в сознании значительной части государственных служащих произошло обесценивание этических норм и запретов, что в совокупности с традиционной «бюропаталогией» (системные недостатки государственных органов, обуславливающие недобросовестную служебную практику, в которой повинны их служащие) таит в себе серьезную опасность для общества и служит благодатной почвой для развития коррупции[35].

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒