Состояние законности и деятельность органов прокуратуры в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 17Следующая ⇒

Характер деятельности прокуратуры как органа надзора вневедомственного порядка подразумевает реагирование на совершенно конкретные деяния органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, которые именуются правонарушениями. А.Х. Казарина, рассматривая понятие законности и роль прокуратуры в ее укреплении, отмечала, что «выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления нарушений законов, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, коммерческих организаций, законных интересов общества и государства и привлечения виновных к установленной законом ответственности»^{^[10]}.

Законность – это общеправовой принцип, присущий всем формам государственной деятельности, в том числе и прокурорскому надзору. Одновременно, законность является критерием (мерилом) оценки прокурорами действий других органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Прокурорский надзор играет охранительную роль по отношению к закону. Выявление нарушений закона и принятие мер к их устранению не зависит от усмотрения или пожелания заинтересованных лиц и организаций. Рассматривает ли прокурор обращение гражданина, проводит ли прокурорскую проверку, выступает ли в суде – он всегда остается охранителем законности[11].

Рассматривая возможности прокуратуры в обеспечении национальной безопасности, Т.А. Ашурбеков высказал мысль о том, что надзор за исполнением законов выступает наиболее эффективным средством раннего предупреждения преступлений, в связи с чем в деятельности органов прокуратуры подлежат учету вопросы исполнения законов, имеющих отношение к борьбе с антиобщественными проявлениями[12]. Федеральный закон «О противодействии коррупции», безусловно, относится к такого рода законам.

Следует принять во внимание, что ответственность за соблюдение норм законодательства, предупреждающих коррупцию, лежит, прежде всего, на государственных и муниципальных органах, их руководителях и должностных лицах. Устранение причин и условий совершения коррупционных правонарушений во многом обеспечивается благодаря четкому выполнению требований законодательства о противодействии коррупции в части декларирования доходов, расходов, предупреждения влияния личной заинтересованности на добросовестное и объективное исполнение служащими своих обязанностей, соблюдения требований к служебному поведению.

Совершение государственными и муниципальными служащими коррупционных правонарушений в идеале должно быть выявляемо руководством органов государственной власти и местного самоуправления, которое бы выступало в этом случае основным заявителем о нарушениях закона в правоохранительные органы. Органы прокуратуры, исходя из своего правового статуса, не могут и не должны подменять все поднадзорные органы в их работе по профилактике коррупционных правонарушений.

Реагируя лишь на информацию по фактам конкретных нарушений закона, прокуроры действуют избирательно, точечно.

Конечно, последние годы активизации антикоррупционной политики в нашем государстве обусловили проведение масштабных проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции практически во всех поднадзорных органах на основе поручений Президента Российской Федерации, заданий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и собственных планов работы прокуратур субъектов Российской Федерации. Эта ситуация была вызвана тем, что именно такой подход позволил «завести» антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе, которые были новы и малопонятны правоприменителю в лице государственных и муниципальных органов.

На долю государственных и муниципальных органов приходится наибольшее количество выявляемых коррупционных проявлений – около 80-90% (см. таблицу № 1). Собственно коррупция в виде взяточничества, должностного подлога, злоупотребления должностным положениям, нецелевого расходования бюджетных средств из корыстной заинтересованности характерна, прежде всего, для сферы государственного и муниципального управления.

Здесь следует обратить внимание на тот факт, что с выделением из состава прокуратуры Российской Федерации (а с 2011 года полным обособлением) Следственного комитета Российской Федерации с передачей ему функций предварительного расследования преступлений, острие прокурорского надзора направлено на выявление правонарушений неуголовного характера. Достаточно взглянуть на удельный вес материалов, направленных прокурорами в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании, в массиве всех мер прокурорского реагирования, принятых по правонарушениям коррупционной направленности (см. таблицу № 2).

Анализ статистики за 2008-2014 годы позволяет говорить о том, что ядро правонарушений коррупционной направленности составляют нарушения в сфере государственной и муниципальной службы – в среднем 30-40% от всего массива (см. таблицу № 1). Для сравнения, от общего числа правонарушений, скажем по сведениям 2009 года (263 715), доля коррупционных правонарушений в сфере бюджетного законодательства составила 9, 5% (25 004); в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд – 7, 5% (19 781); в сфере использования государственного и муниципального имущества – 6, 2% (16 466)[13]. Основная масса выявляемых нарушений носит дисциплинарный характер, что также видно из таблицы № 2, административный – в меньшей степени. Как мы установили в ходе настоящего исследования, подобные нарушения хотя и определены в качестве коррупционных (имеющих коррупционную направленность), однако не являются коррупцией в узком, уголовно-правовом (конвенционном) смысле. Фактически прокурорами выявляются и пресекаются нарушения административно-правовых норм, введенных специально для предупреждения коррупционных проявлений в виде взяток, злоупотреблений, присвоений и т.п. в органах государственной власти и местного самоуправления.

Анализ статистической отчетности подтверждает тезис о планомерной активизации надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупционным нарушениям на протяжении 2008-2014 годов[14]. Например, в 2009 году органами прокуратуры поручения Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции проведены во всех органах исполнительной власти и местного самоуправления, реализующих контрольно-надзорные и разрешительные функции, в рамках масштабной проверки на предмет выявления коррупционных проявлений.

Общую картину реального положения вещей в системе внутренней профилактики коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления и практический вклад органов прокуратуры в устранение дефектов ее функционирования можно оценить по результатам обобщения и анализа проводимой надзорной работы.

Общее количество нарушений коррупционного характера по сравнению с 2008 годом увеличилось в 1, 3 раза: всего за 2009 год выявлено 263 715 коррупционных правонарушений (в 2008 г. – 208 284), в том числе
43 068 незаконных актов (в 2008 г. – 31 376), по которым внесено 41 640 протестов (в 2008 г. – 29 602, процент отклоненных протестов снизился с 2, 5% в 2008 г. до 1, 4% в 2009 г.), 12 869 исков (заявлений) в суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в 2008 г. – 9 709, доля неудовлетворенных исков (заявлений) снизилась с 3, 6% в 2008 г. до 2, 8% в 2009 г.), 48 969 представлений (в 2008 г. – 37 451).

В том же году, по данным официальной статистики, при увеличении количественных показателей прокурорского надзора повысилось и качество проверочных мероприятий, а также эффективность принятых мер прокурорского реагирования. Динамика показателей принятых мер при осуществлении прокурорского надзора в сфере законодательства о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе, а также иных сферах антикоррупционного законодательства свидетельствует о повышении эффективности проводимых прокурорами проверок, что подтверждается значительным увеличением количества привлеченных по результатам рассмотрения мер прокурорского реагирования должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Так, в 2009 году в 1, 6 раза увеличилось число лиц, привлеченных на основании представлений прокуроров к дисциплинарной ответственности:
35 716 против 22 621 в 2008 г. 10 384 лица предостережено о недопустимости нарушения закона (в 2008 г. – 9 932). По постановлениям прокурора органами административной юрисдикции привлечено к административной ответственности 5 904 лиц (в 2008 г. – 5 650).

Увеличение показателей прокурорского надзора связано, в первую очередь, с проведением в 2009 году плановых надзорных мероприятий, в том числе с участием всех прокуратур городского и районного звена[15]. Причиной роста большинства статистических показателей, кроме активизации работы органов прокуратуры, явилось принятие новых законодательных актов и политических решений в области противодействия коррупции, внесение изменений в действовавшие законодательные акты, что потребовало приведение в соответствие с ними региональных и муниципальных правовых актов, издания новых. При этом ненадлежащая оперативность региональных и муниципальных органов власти в решении данных вопросов в большинстве случаев устранялась путем прокурорского вмешательства.

В ходе проведения прокурорских проверок выявлялось отсутствие принятия надлежащих мер по реализации положений, заложенных в Федеральном законе «О противодействии коррупции», со стороны руководителей органов государственной и муниципальной власти, а именно не разрабатывались правовые акты, регламентирующие образование и порядок работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах склонения государственных и муниципальных служащих к коррупционным правонарушениям, порядок представления сведений о доходах имуществе и обязательствах имущественного характера, размещения этих сведений на официальных сайтах; своевременно не утверждались перечни должностей, при занятии которых требуется представление сведений о доходах, и проч.

Есть еще один аспект, связанный с увеличением количества регистрируемых правонарушений, на который обращает внимание
А.Х. Казарина. Речь идет о реально присутствующей в данный момент степени правонарушаемости, когда ее латентная часть во много раз превышает официально показываемую статистикой. При этом «пропускная» способность правоохранительной системы, по утверждению А.Х. Казариной, не достигла еще порога насыщения, и стоит ожидать дальнейшего роста количества правонарушений[16]. Вполне обоснованная позиция, которая подтверждается и проводимыми исследованиями[17], и тем, что в настоящее время единичны факты тематических (посвященных противодействию коррупции) прокурорских проверок, в ходе которых не выявляются нарушения законодательства о противодействии коррупции. Связано это с постоянным цейтнотом в работе прокуроров и, одновременно, нацеленностью на неафишируемый, но фактически требуемый «сверху» результат – увеличить количество выявленных нарушений, внесенных актов прокурорского реагирования и лиц, привлеченных к ответственности благодаря участию прокуратуры. При этом новые показатели наращиваются за счет латентного слоя правонарушений.

К сожалению, такой ситуации способствует противоречивость самого законодательства, его «неотшлифованность» с учетом правоприменительной практики, что, в свою очередь, порождает разное толкование одной и той же нормы со стороны органа прокуратуры и поднадзорного органа.

Примером может служить исполнение обязанности кадровыми службами государственных органов по организации проверки достоверности представляемых государственными служащими и претендентами на должности государственной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Указ Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 (в первоначальной, ныне не действующей редакции) фактически ограничил возможность проведения таких проверок единственным основанием – поступление достаточной письменной информации от закрытого перечня субъектов, поименованных в Указе (правоохранительные и налоговые органы, политические партии, Общественная палата РФ и т.д.).

Прокуроры же, ориентируясь на положения пункта 18 статьи 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», исходили из обязательности такой проверки с учетом системного толкования норм законодательства. При выявлении недостоверных сведений в ходе прокурорской проверки в представлениях, вносимых соответствующим руководителям, фиксировалось нарушение указанной нормы и ставился вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц кадровых служб, которые, в свою очередь, в отсутствие оснований для проверки фактически не могли выявить недостоверность сведений. Частично этот вопрос был разрешен Верховным Судом Российской Федерации, поддержавшим позицию прокуроров в части обязательности проверки сведений при приеме на службу^{^[18]}. Точку в вопросе поставил Указ Президента Российской Федерации от 13.03.2012 № 297, который дополнил перечень оснований для осуществления проверки информацией, представленной работниками подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Одновременно с критической оценкой «улучшения» статистики по числу вскрытых коррупционных правонарушений, нельзя не замечать тенденции к «умельчению» выявляемых прокурорами правонарушений по степени их общественной опасности. Невписанная в справку о доходах «зарплатная» сберкарта, неуказание в соответствующей графе сведений о том, что квартира, упомянутая в справке как собственность родителя – государственного служащего, находится в пользовании несовершеннолетнего ребенка, занятие преподавательской деятельностью гражданским служащим без предварительного уведомления представителя нанимателя – все это в нынешних условиях вряд ли должно быть предметом прокурорского внимания, во всяком случае, далеко не первоочередного. Концентрация усилий нужна на выявлении правонарушений, являющихся уголовной формой коррупции или ее предтечей, таких как получение подарков в связи со служебным положением, занятие предпринимательской деятельностью, представление интересов третьих лиц в своем государственном органе, участие в конкурсах на закупку товаров для государственных и муниципальных нужд организаций, возглавляемых (контролируемых) служащим или его родственниками и т.д.

Тем не менее, нельзя отрицать тот факт, что «копание в мелочах» со стороны главного надзорного ведомства страны позволило обеспечить в короткие сроки внедрение новых антикоррупционных норм законодательства в практику работы государственных и муниципальных органов.

Уже в 2010 году возникла тенденция к снижению количества коррупционных нарушений в государственных и муниципальных органах. Так, в 2010 году прокурорами выявлено 226 198 фактов нарушения законодательства в сфере противодействия коррупции, что на 14, 2% меньше, чем в предыдущем году (263 715)[19].

Снижение показателей по количеству выявленных правонарушений свидетельствовало об активизации работы руководства органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике нарушений закона среди подчиненных государственных и муниципальных служащих, что во многом было обусловлено широкомасштабной деятельностью органов прокуратуры в данном направлении в предшествующие периоды. Следует отметить, что антикоррупционная нормативная правовая база была в основном сформирована в 2008-2009 годах. Соответственно в 2009 году во многих органах государственной власти и местного самоуправления не были предприняты в установленные сроки необходимые меры для исполнения предписаний нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции, что и выявлялось прокурорами в процессе надзорной деятельности. В 2010 же году таких нарушений, как непринятие ведомственных актов, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции, выявлялось не столь значимое количество.

Фактически, напряженная работа прокуроров на протяжении 2008 – 2009 годов, когда отмечались высокие показатели по количеству выявленных правонарушений и принятых мер прокурорского реагирования по данному направлению надзора, вызвала должную реакцию руководителей органов государственной власти и местного самоуправления, сказалась на совершенствовании внутриведомственной профилактики правонарушений.

Анализ результатов надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции показал, что реализованный в 2008-2009 годах органами прокуратуры эффективный комплекс надзорных мероприятий и адекватных мер прокурорского реагирования позволил в 2010 году снизить уровень нарушений среди государственных и муниципальных служащих, которыми в большинстве своем стали соблюдаться установленные законом запреты и ограничения, требования к служебному поведению.

Необходимо обратить внимание, что в 2010 г. органы прокуратуры существенно активизировали работу по правовому просвещению населения в сфере противодействия коррупции. Так, число выступлений прокуроров в средствах массовой информации по антикоррупционной тематике возросло на 33%: с 57 095 выступлений в 2009 г. до 75 767 выступлений в 2010 г. Для организации сотрудничества с институтами гражданского общества прокурорами использовались ресурсы официальных сайтов федеральных органов государственной власти, прокуратур субъектов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, общественных организаций, средства массовой информации.

Несмотря на уменьшение числа выявленных фактов нарушения антикоррупционного законодательства, по представлениям прокуроров в 2010 г. было привлечено к дисциплинарной ответственности на 4, 5% больше государственных и муниципальных служащих (37 315), чем в 2009 г. (35 716) с изменением характера нарушений – сдвиг происходит в сторону латентных форм (занятие предпринимательской деятельностью, учреждение коммерческих организаций, участие родственников в конкурсных процедурах по госзакупкам, незадекларированное владение ценными бумагами и др.), которые не могли быть выявлены кадровыми службами и вскрываются только средствами прокурорского надзора. Также наблюдался рост числа уголовных дел, возбужденных по материалам направленным в следственные органы прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Это позволяет сделать вывод о том, что на фоне общего снижения количества выявленных нарушений закона происходит некоторое повышение качества работы прокуроров в сфере противодействия коррупции. Органы прокуратуры также, в первую очередь, в своей надзорной работы по проверке исполнения законодательства о противодействии коррупции концентрировали усилия на государственных органах, непосредственно занятых в сфере государственного управления экономикой, значимых общественных отношений, предоставления государственных услуг гражданам и организациям.

Справедливости ради следует сказать, что снижение показателей прокурорского надзора в 2010 году говорит не только о более эффективной работе государственных и муниципальных органов на фронте внутренней профилактики коррупционных правонарушений. На снижение статистических показателей надзорной деятельности оказало влияние также следующее обстоятельство. В первом полугодии 2010 года по результатам проверок Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в регионах и в соответствии с новыми требованиями по оформлению статистической отчетности прокуратурами субъектов Федерации проведено уточнение статистических данных, что существенно повлияло на формирования итоговых статистических показателей, приблизив их к реальному положению дел.

В 2011 году произошла существенная активизация деятельности органов прокуратуры – было выявлено 312 325 нарушений законов о противодействии коррупции, что на 38% больше, чем в 2010 г. Причинами увеличения показателей во многом явилось проведение органами прокуратуры целевых проверочных мероприятий. По инициативе Президента Российской Федерации в том же году Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена масштабная проверка исполнения законодательства в части соблюдения обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Обобщение результатов проверки показало, что состояние законности в данной области является неудовлетворительным. Прокурорами выявлен ряд фактов сокрытия при представлении сведений о доходах информации о наличии в собственности дорогостоящего имущества, значительных сумм денежных средств и обязательств имущественного характера. Всего в результате проверочных мероприятий прокурорами выявлено свыше 41 тыс. нарушений, в целях их устранения принесено более 1, 5 тыс. протестов, внесено около 9 тыс. представлений. По результатам рассмотрения которых свыше 6 тыс. государственных и муниципальных служащих привлечено к дисциплинарной ответственности.

При анализе ситуации с профилактикой коррупции в рамках общего надзора необходимо учитывать, что приводимая статистика не позволяет в полной мере оценить картину правонарушаемости и эффективность работы органов прокуратуры. С одной стороны, этому препятствует отсутствие дифференцированного учета коррупционных правонарушений по видам, конкретным составам (непредставление сведений о доходах, неуведомление о склонении к совершению коррупционного правонарушения, получение незаконного вознаграждения, осуществление предпринимательской деятельности и т.д.). С другой стороны, нельзя забывать о большой степени латентности коррупционных правонарушений, что заставляет обращаться также к иным, в том числе негосударственным источникам информации о коррупционных правонарушениях, помимо официальной статистики.

На протяжении 2012 – 2014 гг. продолжало возрастать количество выявленных прокурораминарушений антикоррупционного законодательства: в 2012 г. – на 11, 8% по сравнению с 2011 (349 099 и 312 325 соответственно), в 2013 г. – на 1, 2 % (353 184) по сравнению с 2012 г., в 2014 г. – на 7, 9% (381 054) по сравнению с 2013 г.

Некоторые направления надзора являлись в 2013 г. приоритетными в соответствии с положениями Национального плана противодействия коррупции на 2012 – 2013 годы.

Так, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведены проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», государственной корпорации – Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (далее – организации). По результатам проведенных органами прокуратуры проверок, выявлено более 7 тыс. нарушений закона, в целях устранения которых принесено свыше 100 протестов, внесено около 1 тыс. представлений.

Наибольшее количество нарушений связано с несоблюдением работниками организаций установленного порядка представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах) и неисполнением обязанности по предотвращению или урегулирования конфликта интересов.

Несмотря на сокращение удельного веса с 61, 2% в 2013 г. (в 2012 г. – 67%) до 57, 7% в 2014 г., по-прежнему более половины всех коррупционных нарушений федерального законодательства прокурорами были выявлены в исполнительных (49, 1%) и в представительных (8, 7%) органах местного самоуправления. В то время как в федеральных министерствах и ведомствах и их территориальных подразделениях всех уровней было выявлено 13% нарушений, в государственных и муниципальных учреждениях – 15, 7%, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации – 2, 6%.

В 2014 г. в структуре коррупционных нарушений федерального законодательства, выявленных прокурорами, по-прежнему основную массу составляли нарушения законодательства о противодействии коррупции (42% от всех выявленных прокурорами коррупционных нарушений, в 2013 г. – 36, 8%, в 2012 г. – 36, 9%), о муниципальной службе (15, 8%, в 2013 г. – 15, 8%, в 2012 г. – 19, 1%), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (12, 2%, в 2013 г. – 11, 4%, в 2012 г. – 13, 2%), о государственной службе (7, 8%, в 2013 г. – 10, 9%, в 2012 г. – 8, 8%), о бюджете (5, 8%, в 2013 г. – 5, 6%, в 2012 г. – 5, 9%), об использовании государственного и муниципального имущества (4, 3%, в 2013 г. – 4, 7%, в 2012 г. – 4, 5%), о предоставлении государственных и муниципальных услуг (4, 8%, в 2013 г. – 6, 5%, в 2012 г. – 3, 7%), об осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора (2, 9%, в 2013 г. – 3, 5%, в 2012 г. – 3%) и др.

В целом можно сделать вывод не только о планомерной активизации органов прокуратуры за период 2008-2014 гг., но и о повышении результативности ее антикоррупционной деятельности.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒