Понятие администрирования в финансовом и таможенном законодательстве России, в юридической науке и судебной практике

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 6Следующая ⇒

Исследование администрирования таможенных платежей необходимо начать с детального анализа дефиниции «администрирование». Кроме того, надо учитывать то обстоятельство, что комплексный характер понятия «таможенные платежи» обусловлен закреплением его признаков нормами финансового и таможенного права. В связи с этим в целях обеспечения полноты и логики исследования обратимся также к правовому анализу различных определений администрирования, существующих в рамках финансового и таможенного права.

Рассмотрим этимологию указанного термина. Слово «администрирование» производно от глагола «администрировать», что означает «управлять чем-нибудь бюрократически, формально, не входя в существо дела». Современный экономический словарь определяет администрирование как преобладание в управлении формальных, чисто административных, приказных форм и методов.

Н.С. Бацвин обращает внимание на то, что «профессиональная деятельность государственных чиновников в западной политологии обозначается термином «public administration», что переводится на русский язык как «государственное администрирование». В свою очередь государственное администрирование американская энциклопедия раскрывает как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства».

Ф. Нигро и Л. Нигро понимают под ним такие «скоординированные групповые действия в государственных делах», которые напрямую связаны с тремя сферами власти – законодательной, исполнительной, судебной, а также их взаимодействием. Такие действия имеют важнейшее значение в разработке государтвенной политики и являются непосредственной частью политического процесса. Вместе с тем, они существенно отличаются от администрирования в частном секторе, и напрямую связаны с различными частными группами и индивидами, которые работают в многочисленных компаниях и общинах.

В российской правовой доктрине понятия «администрирование» и «государственное администрирование», их соотношение с понятием «государственное управление» остаются малоизученными.

Ю.Н. Старилов, в свою очередь, отмечает, что отечественный законодатель при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования преследовал конкретные цели. В частности, в деятельность публичной администрации необходимо внедрить демократические и эффективные административные процедуры.

Причем демократизация административной системы, преобразование публичного администрирования, совершенствование порядка внешнего контроля над исполнительной властью могут достигаться посредством усиления судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля.

Вызывает вопросы позиция А.В. Нестерова, который отмечает, что «понятие правового властного (государственного или муниципального) администрирования не совпадает с понятием государственного управления»1. Автор пишет, что органы исполнительной власти могут иметь не только управленческие, но и административно-правовые властные функции. Кроме того, такими функциями могут обладать уполномоченные организационные структуры и/или отдельные лица. Несомненно, что органы исполнительной власти обладают управленческими (организационно-распорядительными) функциями. Однако данные органы власти не управляют частными лицами и/или гражданами (субъектами общественных отношений), а только осуществляют функции правового администрирования в сфере своей ответственности в соответствии со своими полномочиями.

Сложно согласиться с позицией этого автора, поскольку отождествление понятий «правовое администрирование» и «государственное администрирование» либо «муниципальное администрирование» представляется неверным по нескольким причинам. Во-первых, право и государство – это не равнозначные понятия, во-вторых, государственное администрирование предполагает использование как правовых, так и неправовых форм и способов его осуществления.

Обоснованной и верной видится точка зрения А.М. Волкова, который врамках науки административного права анализирует понятия «публичная администрация» и «публичное администрирование». Он обращает внимание на то, что администрация есть аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей, а администрирование – это деятельность администрации, администраторов, то есть управление, руководство людьми.

Похожей, но не тождественной позиции придерживается С.Н. Белова,

считающая, что процесс государственного администрирования составляет лишь часть процесса государственного управления, что администрирование – бюрократический метод управления посредством командования. Таким образом, под администрированием следует понимать обособленную управленческую деятельность. Администрирование – это одновременно и процесс и метод управления, а также деятельность, реализующаяся ради достижения определенной государственно-общественной цели, которой подчинено содер-жание администрирования. Администрирование как процесс по достижению указанной цели соответствует виду управления, а как командный метод стоит в одном ряду с другими методами управления.

Вызывает интерес научный взгляд представителя казахстанской юридической науки Д. Досмырза4. Автор полагает, что содержательно государственное управление включает в себя два процесса: формирование государственной политики в той или иной области общественной жизни и последующая реализация данной политики легитимными средствами. Процесс реализации государственной политики правовед определяет как государственное администрирование (регулирование). По его мнению, государственное администрирование – это «профессиональная управленческая деятельность государственных служащих по осуществлению государственной политики через данные им в распоряжение средства путем управления этими средствами». В результате проведенного анализа Д. Досмырза делает вывод, что «систему государственного управления в содержательном аспекте можно представить каксовокупность двух элементов: государственной политики и государственногоадминистрирования как процесса реализации государственной политики».

Согласиться с предложением автора о разделении государственного управления на государственную политику и государственное администрирование сложно по следующей причине. В широком смысле управление можно понимать как «целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений».

Традиционно выделяют механическое (техническое), биологическое и социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями) 3. Государственное управление является одной из разновидостей социального управления.

В теории административного права разработано два подхода к пониманию государственного управления: в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность как представительных, так и исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). В рамках данного подхода функции государственного управления в той или иной мере реализуют различные органы: прокуратура, суд, представительные органы публичной власти;

в узком понимании – это административная деятельность, то есть деятельность только исполнительных органов государственной власти на ровне Российской Федерации либо ее субъектов. Это деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании1.

Исходя из сказанного ранее, возвращаясь к обсуждению позиции Д. Досмырза, отметим следующее. Если рассматривать государственное управление в широком понимании, то помимо государственной политики и администрирования потребуется выделять иные его разновидности, посколь-

ку иначе в данную концепцию не вписываются некоторые государственные органы. Так, например, судебные органы не осуществляют государственную политику, в своей деятельности они руководствуются только законами, являются независимыми. В то же время причислить их деятельность к администрированию также затруднительно, поскольку она носит скорее правоохранительный, нежели управленческий характер. То же относится и к органам прокуратуры.

Если рассматривать государственное управление в узком смысле, то

нельзя не отметить, что государственную политику формирует также представительный орган и Президент России, которые не входят в систему оргаов управления в данном контексте. Кроме того, в процессе формирования государственной политики учувствуют только федеральные органы власти.

При этом под функциями управления принято понимать наиболее характерные, сходные и ярко выраженные виды (направления) деятельности

управляющего субъекта, которые соответствуют содержанию и служат достижению целей управляющего воздействия. К ним относят: 1) прогнозирование (планирование); 2) организацию; 3) координацию; 4) регулирование; 5) распорядительство; 6) контроль 1.

Следует констатировать, что согласно классической теории управления администрирование как главная функция управления включает в себя: планирование (определение целей и задач); организацию (образование формальной структуры подчиненности и распределения заданий между подразделениями); руководство (своевременное принятие решений – приказов и распоряжений, создание слаженности взаимодействия всех подразделений); учет; контроль; анализ.

На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что по

своему содержанию понятие государственного администрирования сходно с понятием государственного управления в узком смысле. Его следует рассматривать как управленческую (исполнительно-распорядительную) деятельность государственных органов.

Администрирование доходов бюджета. В рамках науки финансового права понятие «администрирование» получило широкое распространение.

Впервые понятие «администрирование государственных доходов» ввел ещё в 1985 г. С.В. Запольский, определив его как «деятельность по обеспечению возникновения и исполнения финансовых обязательств и мобилизации вбюджет предусмотренных законом денежных доходов государства».

Вместе с тем О.А. Лёвина считает, что институт администрирования доходов бюджета был введен в 2005 г. в результате издания Приказа Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»1, поскольку внем было дано определение понятия «администратор доходов бюджета», зафедеральными органами государственной власти закреплены источники доходов, а также утвержден порядок присвоения кода администратора доходов.

Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия «администрирование доходов бюджета», однако законодатель оперирует весьма сходными определениями. В БК РФ используются такие понятия, как: «администратор доходов бюджета» и «главный администратор доходов бюджета», «администратор источников финансирования дефицита бюджета» и «главный администратор источников финансирования дефицита бюджета».

Статья 6 БК РФ определяет администратора доходов бюджета как орган

государственной власти (государственный _______орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, казенное учреждение, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ, если иное не установлено БК РФ.

Главный администратор доходов бюджета определяется законом (решением) о бюджете. Он имеет в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) является администратором доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Что касается администраторов источников финансирования дефицита бюджета, то к ним относятся: органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управления государственным внебюджетным фондом, иные организации, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

В Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»1 законодатель неоднократно использует понятие администрирования. Так, ст. 5 указанного нормативного акта посвящена особенностям администрирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ в 2014 г. Данная статья регулирует вопросы, связанные с отражением возврата суммы обязательных платежей, подлежащих возмещению, отражением уплаты процентов, начисленных при нарушении сроков возврата сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных обязательных платежей, и др.

Кроме того, в Приложении № 4 к Закону перечислены «иные доходы федерального бюджета, администрирование которых может осуществляться главными администраторами доходов федерального бюджета в пределах их компетенции»; а Приложение № 5 содержит перечень «иных источников финансирования дефицита федерального бюджета, администрирование которых может осуществляться главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в пределах их компетенции».

Налоговое администрирование (как и администрирование доходов бюджета) этот автор разделяет на следующие стадии: стадия наделения налого-вой правосубъектностью; стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений); стадия реализации прав налогоплательщика; стадия реализации прав налогового органа; юрисдикционная стадия (факультативная). При этом.Г. Иванов считает, что налоговое администрирование является составной частью администрирования доходов бюджета, поскольку «основную часть доходов государства составляют налоги».

Думается, что согласиться с приведенным суждением возможно лишь

отчасти. Данные понятия соотносятся как часть и целое только в случае рассмотрения налогового администрирования в узком смысле слова, поскольку налоговые органы являются администраторами доходов бюджета. Вернойпредставляется точка зрения О.А. Лёвиной, сделавшей вывод о том, что еслиобратиться к более широкой трактовке налогового администрирования, то можно установить, что рассматриваемые понятия будут иметь общие аспекты, но в число полномочий налоговых органов входят такие, которые не относятся к функциям администраторов доходов. Так, например, контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах включает в себя более широкие полномочия по сравнению с финансовым контролем главных администраторов (администраторов) доходов.

Таким образом, в рамках науки финансового права понятие администрирования получило широкое распространение, и наиболее обоснованным представляется рассмотрение понятия администрирования через понятие управления.

Таможенное администрирование. Принимая во внимание устойчивое

развитие экономической интеграции России и создание Евразийского экономического союза, следует сказать, что особую актуальность на современном этапе приобретает вопрос о построении оптимального механизма правового регулирования таможенного администрирования.

Данное понятие часто используется в практической деятельности Евразийской экономической комиссии, оно нашло отражение в многочисленных нормативно-правовых актах, в частности, в Таможенном кодексе Таможенного союза, Законе о таможенном регулировании, нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Данный термин был использован Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию Совета Федерации России ещё в 2000 г.1 В Послании от 22 декабря 2011 г. Президент указал, что финансирование государственных обязательств должно осуществляться прежде всего «за счет увеличения доходов, полученных от… улучшения … таможенного администрирования».

В настоящее время особую актуальность приобретает вопрос о необхо-

димости разработки единого для всех государств-членов Евразийского экономического союза понятия «таможенное администрирование». Это обуловлено прежде всего тем, что оно активно используется в работе Евразийской экономической комиссии. Кроме того, как указывает С.Н. Гармонников, отсутствие законодательного определения рассматриваемого понятия привело к тому, что в научных публикациях, профессиональном лексиконесотрудников таможенных органов и хозяйствующих субъектов, а также в международных договорах под таможенным администрированием стал по-ниматься сам процесс правового регулирования таможенных отношений.

Несмотря на различия в толковании рассматриваемого понятия, большинство исследователей сходятся во мнении о том, что субъектами таможенного администрирования следует признать таможенные органы. Они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и представлены Федеральной таможенной службой (ФТС России), региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами.

Подчеркнем, что важным достоинством таможенного законодательства

России следует признать закрепление принципов деятельности таможенных органов в ст. 11 Закона о таможенном регулировании. В их числе – принцип совершенствования таможенного контроля, принцип применения современных информационных технологий, принцип внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах – торговых партнерах Российской Федерации. Однако при определении компетенции таможенных органов понятие «таможенное администрирование» не используется.

Что касается субъектов таможенного администрирования на союзном уровне, то в соответствии со ст. 3 действовавшего до 1 января 2015 г. Договора о Евразийской экономической комиссии таможенное администрирование являлось одной из сфер деятельности ЕЭК. Однако пришедший на смену ему Договор о ЕАЭС не содержит понятие «таможенное администрирование». Несмотря на это, абсолютное большинство функций и полномочий, сфер деятельности Комиссии остались неизменными.

На основе анализа полномочий и функций таможенных органов можно выделить следующие направления таможенного администрирования: содействие международному сотрудничеству; правоохранительное направление;

фискальное направление; валютно-таможенное направление; информационно-консультативное направление; осуществление таможенного контроля;

протекционистское направление; научно-статистическое направление.

Необходимо отметить, что перспективы развития и совершенствования правовых основ в сфере таможенного администрирования напрямую связаны с происходящими интеграционными процессами.

На современном этапе таможенное администрирование развивается с учетом двух основных тенденций – необходимости проведения должного контроля с целью обеспечения безопасности общества, а также поддержки развития бизнеса путем максимального упрощения таможенных формальостей. Таможенные органы государств-членов интеграции имеют возможность вполне успешно реализовать каждую тенденцию. Вместе с тем устойчивое развитие мировой торговли и информационных технологий, безусловно, требует выхода на более высокую ступень развития таможенного администрирования.

Важно, что в настоящее время проводится большая работа, направленная на модификацию таможенного законодательства Евразийского экономического союза в данной сфере. Думается, что ТК ЕАЭС должен содержать отдельную главу о таможенном администрировании, включающую, в частности, следующие положения:

во-первых, определение таможенного администрирования, общее для государств-членов ЕАЭС и необходимое для обеспечения его единообразного толкования;

во-вторых, принципы таможенного администрирования; в условиях реформирования таможенного законодательства они станут своеобразными

ориентирами для правотворческой и правоприменительной деятельности;

в-третьих, перечень субъектов, осуществляющих таможенное администрирование, их основные задачи и полномочия. Проведение странамиучастницами ЕАЭС единой таможенной политики немыслимо без четкого определения правового статуса субъектов, участвующих в её осуществлении;

в-четвертых, характеристику разновидностей таможенного администрирования.

Подводя итоги отметим, что интеграция России в мировое сообщество, безусловно, повлечет за собой целый ряд серьезных изменений в правовом регулировании таможенного администрирования. Функционирование Евразийского экономического союза и принятие Таможенного кодекса ЕАЭС будут означать начало нового этапа развития таможенного законодательства.

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 Следующая ⇒